Quel cadre juridique en urbanisme pour les travaux de réhabilitation ?
Dans un contexte de raréfaction du foncier, les travaux de réhabilitation, qui portent sur des constructions existantes, prennent une part de plus en plus importante des projets immobiliers.
Cette tendance à la hausse s’explique par divers facteurs tels que l’augmentation du coût des matériaux et des taux, la raréfaction du foncier et l’augmentation consécutive du coût du foncier libre et constructible à terme, l’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN), la lutte contre le changement climatique ou encore des raisons politiques locales.
Le cadre juridique applicable aux travaux de réhabilitation est bien spécifique en urbanisme et diffère en partie de celui des constructions nouvelles.
Il est donc indispensable d’identifier dès le départ les enjeux juridiques du projet de réhabilitation envisagé et de vérifier plusieurs points cruciaux, afin d’éviter un refus de permis de construire ou une opposition à déclaration préalable et de contenir le risque contentieux.
- Quel est précisément le cadre juridique applicable aux travaux de réhabilitation ?
- Quels sont les points d’attention à vérifier pour mener à bien un projet sur une construction existante ?
Voici les étapes clefs en droit de l’urbanisme pour réaliser des travaux de réhabilitation ou des travaux sur une construction existante.
Les travaux de réhabilitation sont-ils bien des travaux sur une construction existante ?
Il faut tout d’abord déterminer si les travaux peuvent effectivement être qualifiés de travaux sur une construction existante.
La bonne qualification juridique des travaux est en effet indispensable et doit être étudiée au préalable puisqu’elle conditionne l’application des règles d’urbanisme qui diffèrent selon qu’il s’agit d’une construction nouvelle ou de travaux sur une construction existante.
D’une manière générale, réhabiliter consiste à remettre en état un bâtiment, voire le transformer, sans pour autant le détruire (ou avec une destruction partielle).
Ce qui englobe en pratique des projets très divers.
Il peut par exemple s’agir de transformer un ancien corps de ferme en une maison d’habitation, une salle de réception, un hôtel ou un meublé de tourisme… Il peut également s’agir de la transformation d’anciens bureaux en logements ou de logements en meublés de tourisme, ou encore de réaliser une extension ou une surélévation.
Le code de l’urbanisme ne donne aucune définition de la “réhabilitation”, pas plus que la jurisprudence administrative. Cette dernière évoque seulement, selon les cas, des projets “de construction” ou “de réhabilitation”. Ces deux dernières catégories se matérialisent toutefois à travers la distinction juridique entre “les constructions nouvelles” et les “travaux sur constructions existantes” prévue par l’article L.421-1 du code de l’urbanisme :
- d’un côté les constructions nouvelles qui sont par principe soumises à permis de construire (articles R.421-1 et suivants du code de l’urbanisme) ;
- de l’autre les travaux sur constructions existantes et les changements de destination, qui sont par principe dispensés de toute autorisation (articles R.421-13 et suivants du code de l’urbanisme).
Les travaux de réhabilitation sont donc le plus souvent des “travaux sur construction existante”.
Cela suppose toutefois la réunion de deux conditions cumulatives, sans quoi la construction est juridiquement une construction nouvelle. Pour que les travaux portent sur de l’existant, la construction doit avoir :
- une existence physique : cette condition exclut les constructions en ruine ou insuffisamment achevées ;
- et une existence légale : c’est-à-dire que la construction doit avoir été autorisée et les travaux réalisés conformément à l’autorisation.
Il faut de plus que les travaux soient d’une portée relativement limitée. Il faut autrement dit que le projet ne soit pas d’une ampleur telle qu’il porterait en réalité sur une construction nouvelle et sortirait ainsi de la catégorie des travaux sur construction existante.
Sauf autre définition prévue par le PLU, une extension doit par exemple s’entendre d’un agrandissement de la construction existante d’une dimension inférieure et qui présente un lien physique et fonctionnel avec elle (CE, 9 novembre 2023, n°469300).
A défaut, par exemple si les dimensions de l’extension sont supérieures à celles de la construction existante, le projet d’extension porte ainsi sur une nouvelle construction et non sur une construction existante.
Conseil : pour des travaux peu importants, la qualification de travaux sur construction existante ne pose le plus souvent pas de difficultés. Il faut toutefois s’assurer de l’existence physique et légale de la construction. Pour des travaux d’ampleur, attention à s’assurer qu’il s’agit toujours de travaux sur une construction existante et non d’une construction nouvelle.
Vérifier la régularité de la construction existante
Pour réaliser des travaux de réhabilitation, la construction existante doit avoir été autorisée, le plus souvent par un permis de construire, et les travaux doivent avoir été exécutés en conformité avec l’autorisation délivrée.
Si la construction n’a pas été autorisée ou si les travaux n’ont pas été réalisés en conformité avec l’autorisation délivrée, toute nouvelle demande doit en effet impérativement régulariser l’absence d’autorisation ou les non-conformités.
Toute nouvelle demande doit ainsi porter sur les éléments non autorisés ou non-conformes. Sans quoi l’administration est tenue de rejeter la demande d’autorisation (CE, 9 juillet 1986, Thalamy, n°51172).
Cela vaut tant pour les projets de construction qui prendraient appui sur la partie sans autorisation ou non-conforme que pour les projets qui ne prendraient pas directement appui sur cette partie (CE 16 mars 2015, M. et Mme La Marque, n°369553, Lebon). Cela n’est toutefois pas le cas en présence d’éléments dissociables tels que des bâtiments distincts (CE, 25 avril 2001, Commune du Rouret, n°207095).
Il s’agit là d’une compétence liée pour l’administration qui a l’obligation d’inviter le pétitionnaire à présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments soumis à autorisation (CE, 27 juillet 2012, n°316155).
Ce cadre est assez contraignant dans la mesure où, en pratique, il arrive fréquemment que les règles d’urbanisme évoluent après réalisation de la construction non autorisée ou non-conforme et que la construction ne soit pas ou plus conforme aux règles d’urbanisme en vigueur au moment de la réalisation du nouveau projet sur l’existant.
De sorte que la régularisation de la construction existante en devient impossible du fait de l’obligation de régularisation.
Une prescription de 10 ans a donc été créée par l’article 9 de la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (loi ENL), désormais codifiée à l’article L.421-9 du code de l’urbanisme.
Des exceptions à cette prescription sont toutefois prévues, notamment si la construction a été réalisée sans permis de construire alors qu’il s’imposait :
- Lorsque la construction est de nature à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ;
- Lorsqu’une action en démolition a été engagée, que le permis a été annulé et se situe dans certaines zones ;
- Lorsque la construction est située dans un parc national ou dans un site classé ;
- Lorsque la construction est située sur le domaine public ;
- Lorsque la construction a été réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu alors que celui-ci était requis ;
- Dans les zones de risque des PPR (inondations, mouvements de terrain, incendies…)
- Lorsque la construction a été réalisée sans consignation de la somme prescrite par l’autorisation d’urbanisme.
Conseil : avant d’engager un projet sur une construction existante, s’assurer de la régularité des anciens travaux réalisés en remontant toutes les autorisations d’urbanisme délivrées. Si certains travaux n’ont pas été autorisés ou n’ont pas été réalisés conformément à l’autorisation délivrée, s’assurer qu’une régularisation est possible ou, à défaut, si la prescription de 10 ans s’applique.
S’assurer de la légalité des travaux de réhabilitation
Si la construction existante a été régulièrement édifiée, ou si elle bénéficie de la prescription administrative, il faut ensuite s’assurer de la légalité des travaux de réhabilitation.
Deux hypothèses se présentent.
Première hypothèse : la construction existante est conforme aux règles d’urbanisme du vigueur. Dans ce cas, les travaux doivent également être conformes à ces règles, comme pour une construction nouvelle.
Seconde hypothèse : la construction existante n’est pas conforme aux règles d’urbanisme en vigueur. Dans ce cas, le cadre juridique permettant d’obtenir l’autorisation d’urbanisme, par exemple le permis de construire, est le suivant.
Les travaux peuvent être autorisés à condition qu’ils rendent l’immeuble plus conforme aux règles d’urbanisme méconnues ou s’ils sont étrangers à ces règles (CE, Section, 27 mai 1988, Sekler, n°79530).
Les documents d’urbanisme peuvent toutefois prévoir des modalités différentes et encadrer les travaux sur constructions existantes en prévoyant d’autres conditions.
De nombreux PLU prévoient ainsi une condition générale de « non-aggravation » à la place du critère tenant à l’amélioration de la conformité. Ce qui est plus souple. Dans ce cas, il n’est donc pas nécessaire que le projet améliore la conformité aux règles d’urbanisme méconnues, mais seulement qu’il n’aggrave pas les non conformités.
Des modalités particulières sont aussi parfois prévues pour l’application de certaines règles, par exemple de hauteur ou de retrait pour des installations d’énergie renouvelable ou une isolation thermique par l’extérieur. L’objectif étant de faciliter la réalisation de certains projets.
La difficulté tient le plus souvent à déterminer ce que recouvrent les “travaux étrangers” aux règles d’urbanisme méconnues. Il s’agit de travaux dépourvus de lien avec la règle méconnue par l’existant.
C’est par exemple le cas de l’extension de logements par rapport à une règle imposant un nombre minimal de places de stationnement par logement (CE, 4 avril 2018, n°407445).
Ce n’est en revanche pas le cas de la surélévation d’un bâtiment par rapport au retrait à la voie publique (CE, Section, 15 mai 1992, n°103051) ou de la création de logements par rapport à une règle imposant un nombre minimal de place de stationnement par logement ou bien si la règle dépend de la surface de plancher (a contrario CE, 4 avril 2018, n°407445).
