Urbanisme & aménagement

ZAN – Décret n°2023-1096 du 27 novembre 2023 relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols 

Le décret n°2023-1096 du 27 novembre 2023 relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols modifie la nomenclature des surfaces artificialisées et non artificialisées et précise l’échelle à laquelle l’artificialisation doit être appréciée, en intégrant les seuils de référence applicables suite à la décision du Conseil d’Etat du 4 octobre 2023 (n°465341). Il précise également le contenu du rapport relatif à l’artificialisation des sols. 

La loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi Climat) a fixé un objectif de « zéro artificialisation nette” des sols (ZAN) en 2050.

Pour cela, la loi a prévu un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation des sols par tranches de dix années et un objectif intermédiaire de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) sur la période 2021-2031 par rapport aux dix années précédentes (articles 191 et s. de la loi Climat). 

Ces objectifs sont à décliner territorialement dans les documents de planification et d’urbanisme, d’ici février 2024 pour les SRADDET afin de permettre aux SCOT et PLU d’intégrer eux-mêmes ces objectifs d’ici février 2027 et février 2028 respectivement.

L’article L.101-2-1 du code de l’urbanisme, issu de l’article 192 de la loi Climat, donne une définition succincte des sols artificialisés qui sont caractérisés par “l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.”.

Cet article prévoit de plus les conditions dans lesquelles les objectifs de réduction de l’artificialisation des sols doivent être fixés dans les documents de planification et d’urbanisme.

Ces objectifs doivent ainsi être fixés et évalués en considérant comme “artificialisée une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites” et “non artificialisée une surface soit naturelle, nue ou couverte d’eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures.” (article L.101-2-1 du code de l’urbanisme).

L’article L.101-2-1 du code de l’urbanisme renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin d’en fixer les conditions d’application et d’établir “une nomenclature des sols artificialisés ainsi que l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme”.

C’est sur ce fondement qu’avait été pris le décret n°2022-763 du 29 avril 2022 relatif à la nomenclature de l’artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les documents de planification et d’urbanisme, dont les dispositions sont codifiées à l’article R.101-1 du code de l’urbanisme.

Le décret n°2023-1096 du 27 novembre 2023 en modifie le contenu. 

Précision de l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée

Pour déterminer si un sol est ou non artificialisé, l’article R.101-1 du code de l’urbanisme définit d’abord “le seuil minimal de référence, c’est-à-dire l’échelle (ou l’unité de surface) à prendre en compte pour apprécier l’artificialisation du sol” (conclusions Nicolas AGNOUX sur CE, 4 octobre 2023, association des maires de France, n°465341).

Dans sa rédaction issue du décret du 29 avril 2022, l’article R.101-1 du code de l’urbanisme prévoyait que l’occupation effective du sol devait être mesurée “à l’échelle de polygones dont la surface est définie en fonction de seuils de référence précisés par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme selon les standards du Conseil national de l’information géolocalisée.”

Les seuils de référence n’étaient donc pas précisés par ce texte. 

Ce qui a été annulé par le Conseil d’Etat qui a considéré que le Gouvernement n’avait pas exercé sa compétence (CE, 4 octobre 2023, association des maires de France, n°465341 ; voir notre article : “ZAN – Le Gouvernement n’a pas établi l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme”). 

Le décret du 27 novembre 2023 en tire toutes les conséquences. 

Il prévoit que l’occupation effective du sol “est mesurée à l’échelle de polygones dont la surface est définie en fonction de seuils de référence fixés dans la nomenclature annexée au présent article selon les standards du Conseil national de l’information géolocalisée.” (article R.101-1 II. du code de l’urbanisme dans sa rédaction de l’article 1 du décret du 27 novembre 2023).

Les seuils de référence à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée sont donc désormais prévus directement dans la nomenclature des surfaces artificialisées et non artificialisées. 

Le décret du 27 novembre 2023 précise de plus que cette nomenclature ne s’applique qu’au solde entre les surfaces artificialisées et les surfaces “désartificialisées”, lequel doit être “effectué selon l’occupation effective du sol observée et non selon les zones ou secteurs délimités par les documents de planification et d’urbanisme” (article R.101-1 II. du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de l’article 1 du décret du 27 novembre 2023).

Modification de la nomenclature des sols artificialisés 

L’article R.101-1 du code de l’urbanisme classe différentes surfaces entre surfaces artificialisées et non artificialisées au sein d’une nomenclature annexée.

Cette dernière étant “nécessaire pour décliner les objectifs de réduction de l’artificialisation nette à tous les échelons territoriaux (national, régional, local), avec une méthode commune d’estimation” (notice du décret du 27 novembre 2023).

La nomenclature issue du décret du 29 avril 2022 distinguait les huit catégories de surfaces suivantes, sans aucun seuil de référence : 

Le décret du 27 novembre 2023 refonde cette nomenclature.

10 catégories de surfaces sont désormais distinguées, avec un seuil de référence (50 m2 pour le bâti et 2 500 m2 pour les autres catégories de surface ; 5 mètres de large pour les infrastructures linéaires et au moins 25 % de boisement d’une surface végétalisée pour qu’elle ne soit pas seulement considérée comme herbacée), en apportant certaines clarifications qui ne sont pas sans soulever de nombreuses interrogations (nomenclature annexée à l’article R.101-1 du code de l’urbanisme issue de l’article 2 du décret du 27 novembre 2023) :

Le décret du 27 novembre 2023 précise de plus que certaines surfaces sont considérées comme non artificialisées (article R.101-1 III. du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de l’article 1 du décret du 27 novembre 2023), à savoir : 

  • les surfaces sur lesquelles sont implantées des installations de production d’énergie solaire photovoltaïque dès lors qu’elles n’affectent pas durablement les fonctions écologiques du sol et son potentiel agronomique. Ces installations peuvent relever des surfaces des catégories 6°, 7° ou 10° de la nomenclature ;
  • les surfaces dont les sols sont végétalisés et à usage de parc ou de jardin public qui peuvent relever des catégories 9° ou 10° à partir des mêmes seuils de référence applicables. 

A noter, cette nomenclature ne s’applique pas aux objectifs de la première tranche de dix ans 2021-2031 pendant laquelle les objectifs portent uniquement sur la réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) (articles 191 et s. de la Climat).

Contenu du rapport relatif à l’artificialisation des sols 

L’article L.2231-1 du CGCT prévoit qu’un rapport relatif à l’artificialisation des sols doit être présenté à l’assemblée délibérante par l’exécutif de la collectivité dotée d’un PLU, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale, au moins tous les 3 ans.

Ce rapport rend compte de la mesure dans laquelle les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols sont atteints.

Le décret du 27 novembre 2023 crée un nouvel article R.2231-1 du CGCT qui précise le contenu de ce rapport (article 3 du décret du 27 novembre 2023).. 

Il doit a minima présenter les indicateurs et données suivants : 

  • La consommation d’ENAF exprimée en ha et, le cas échéant, la transformation effective d’espaces urbanisés ou construits en ENAF du fait d’une renaturation ;
  • Le solde entre les surfaces artificialisées et les surfaces désartificialisées telles que définies dans la nomenclature annexée à l’article R.101-1 du code de l’urbanisme ;
  • Les surfaces dont les sols ont été rendus imperméables au sens des 1° et 2° de la nomenclature annexée à l’article R.101-1 du code de l’urbanisme ;
  • L’évaluation du respect des objectifs de réduction de la consommation d’ENAF et de lutte contre l’artificialisation des sols fixés dans les documents de planification et d’urbanisme. 

Pour la première période de 10 ans, non concernée par l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols, le rapport n’a pas à préciser le solde entre surfaces artificialisées et surfaces artificialisées ainsi que les surfaces dont les sols ont été rendus imperméables (article 4 du décret du 27 novembre 2023).

Le décret n°2023-1096 est enfin complété par un autre décret du même jour.

Il s’agit du décret n°2023-1097 du 27 novembre 2023 relatif à la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols qui précise les modalités d’intégration des objectifs réduction de la consommation d’ENAF et de lutte contre l’artificialisation des sol dans les SRADDET, à décliner au niveau infrarégional.


Par Axel Bertrand, avocat associé

Une lettre majorant le délai d’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme n’est pas une décision faisant grief susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (CE, 24 octobre 2023, M.B, n°462511, Lebon)

Dans la lignée de la jurisprudence “commune de Saint-Herblain”, le Conseil d’Etat juge qu’une modification illégale du délai d’instruction ne modifie pas le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît une autorisation tacite et n’est pas susceptible de recours en annulation (CE, 24 octobre 2023, M.B, n°462511, Lebon.). 

 

Le délai d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme est en principe d’un mois pour les déclarations préalables, 2 mois pour les demandes de permis de démolir et les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, et 3 mois pour les autres demandes de permis de construire et les demandes de permis d’aménager (article R.423-23 du code de l’urbanisme).

Ce délai peut être modifié dans les cas prévus par les articles R.423-24 à R.423-33 du code de l’urbanisme, la modification devant être notifiée au pétitionnaire dans le mois suivant le dépôt de sa demande (article R.423-18 du code de l’urbanisme).

Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévues par le code de l’urbanisme (article L.423-1 alinéa 6 du code de l’urbanisme).

Il avait été jugé que la lettre majorant le délai d’instruction avait le caractère d’une décision faisant grief susceptible de recours en annulation. De sorte que, si la modification était infondée, le pétitionnaire pouvait se trouver titulaire d’une autorisation tacite accordée à l’expiration du délai d’instruction de droit commun (CE, 22 octobre 1982, société Sobeprim, n°12522, Lebon).

Le Conseil d’Etat a toutefois récemment jugé que le délai d’instruction n’est pas affecté par une demande de pièces complémentaires illégale, c’est–à-dire une demande de pièce non exigible. Dans ce cas, une autorisation tacite naît à l’expiration du délai d’instruction sans que la demande de pièces complémentaires y fasse obstacle (CE, Section, 9 décembre 2022, commune de Saint-Herblainn°454521, Lebon).

Cette jurisprudence devait-elle s’étendre aux majorations illégales du délai d’instruction ? Autrement dit, une autorisation tacite naît-elle à l’expiration du délai d’instruction de droit commun lorsque ce délai est modifié par une décision de modification illégale ?

Le Conseil d’Etat juge qu’une modification illégale du délai d’instruction, soit parce qu’elle est notifiée après le délai d’un mois, soit parce qu’elle n’entre pas dans les cas de modification prévus par les articles R.423-24 à R.423-33 du code de l’urbanisme, ne modifie pas le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît une autorisation tacite :

(…) 4. Il résulte de ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. Une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R*423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R*423-24 à R*423-33 du même code, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S’il appartient à l’autorité compétente, le cas échéant, d’établir qu’elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d’instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. (…)” (CE, 24 octobre 2023, M.B, n°462511, Lebon).

De sorte que la décision modifiant le délai d’instruction n’est plus un acte susceptible de recours :

(…) 5. En premier lieu, la décision de refus de permis de construire ne trouve pas sa base légale dans la lettre du 23 janvier 2018 majorant le délai d’instruction de la demande de M. B, laquelle n’est pas une décision faisant grief susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, et n’est pas prise pour son application. Par suite, le moyen tiré de ce que la cour a commis une erreur de droit en écartant comme inopérant le moyen invoquant, par voie d’exception, l’illégalité de la lettre du 23 janvier 2018 informant M. B de la majoration du délai d’instruction de sa demande doit être écarté. (…)” (CE, 24 octobre 2023, M.B, n°462511, Lebon).

Ainsi que le souligne le rapporteur public, “la prolongation du délai d’instruction n’a par elle-même aucun effet sur le sens de la décision prise sur la demande de permis de construire” et “un éventuel refus du permis ne constitue pas une décision prise en application de la lettre de prolongation et celle-ci n’en constitue pas la base légale.” (conclusions Dorothée PRADINES sur CE, 24 octobre 2023, M.B, n°462511, Lebon).

Il convient donc d’être particulièrement attentif aux conditions de majoration des délais d’instruction susceptibles de donner naissance à une autorisation tacite et, en cas de refus postérieur, à un retrait susceptible de recours en annulation.

Par Axel Bertrand, avocat associé

Le droit de préemption urbain peut être exercé pour assurer l’hébergement des ukrainiens bénéficiaires de la protection temporaire (CE, 13 octobre 2023, commune de Cannes, n°468694, Lebon T.)

Le Conseil d’Etat juge que le droit de préemption urbain peut être exercé pour assurer l’hébergement des ukrainiens bénéficiaires de la protection temporaire en tant qu’il s’inscrit dans une politique locale de l’habitat constituant une action ou une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 du code de l’urbanisme (CE, 13 octobre 2023, commune de Cannes, n°468694, Lebon T.)

Le droit de préemption urbain (DPU) ne peut être exercé que pour la réalisation des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L.300-1 du code de l’urbanisme (article L.210-1 alinéa 1 du code de l’urbanisme).

Ces actions ou opérations ont notamment pour objets de mettre en oeuvre “un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain” etc. (article L.300-1 alinéa 1 du code de l’urbanisme).

Le DPU peut donc être exercé pour mettre en œuvre une politique locale de l’habitat (par exemple : CE, 2 mars 2011, commune de Bretignolles-sur-mer, n°315880, Lebon T.).

Pour exercer le DPU, l’administration doit donc :

  • d’une part, justifier d’un réel projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L.300-1 du code de l’urbanisme à la date d’exercice du DPU, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date ;
  • d’autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption (CE, 7 mars 2008, commune de Meung-sur-Loiren°288371, Lebon).

La mise en œuvre du DPU doit de plus répondre à un intérêt général suffisant (CE, 30 décembre 2014, communauté urbaine de Strasbourg, n°366149).

Au cas présent, la commune de Cannes avait exercé le DPU sur plusieurs lots en vue d’assurer l’hébergement d’ukrainiens bénéficiaires de la protection temporaire.

L’acquéreur évincé avait saisi le juge des référés du Tribunal administratif de Nice d’une demande de référé suspension, lequel avait suspendu l’exécution de la décision de préemption sur la base des moyens tirés de ce que le motif retenu pour l’exercice du DPU ne correspondrait pas à une action ou opération répondant aux objets définis à l’article L.300-1 du code de l’urbanisme, et de l’absence de justification par la commune d’un projet d’action ou d’aménagement répondant à ces objets (TA Nice, 20 octobre 2022, n°2204672).

Le Conseil d’Etat censure ce raisonnement.

Il retient d’abord que l’hébergement des ukrainiens bénéficiaires de la protection temporaire peut être regardé comme s’inscrivant dans une politique locale de l’habitat et comme constituant une action ou une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 du code de l’urbanisme :

4. En premier lieu, pour l’application de ces dispositions, l’hébergement de personnes déplacées en provenance d’Ukraine et bénéficiaires de la protection temporaire instituée, compte tenu du constat d’afflux massif de ces personnes opéré par la décision d’exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022 visée ci-dessus, en application de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil, peut être regardé comme s’inscrivant dans une politique locale de l’habitat et comme constituant une action ou une opération d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. Par suite, en retenant comme propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption en litige le moyen tiré de ce que le motif de la préemption, destinée à permettre à la commune de disposer de locaux pour l’hébergement des personnes déplacées en provenance d’Ukraine, ne constituait pas une action ou une opération d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, le juge des référés du tribunal administratif a commis une erreur de droit.” (CE, 13 octobre 2023, commune de Cannes, n°468694, Lebon T.).

Il juge ensuite que la commune de Cannes paraissait au cas présent justifier d’un réel projet d’action ou d’opération d’aménagement en ce qu’elle avait déjà engagé une démarche d’ensemble visant à assurer leur hébergement :

5. En second lieu, il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif qu’à la date de la décision en litige, la commune de Cannes avait, avec le centre communal d’action sociale, engagé une démarche d’ensemble visant à l’hébergement de personnes déplacées en provenance d’Ukraine, se traduisant en particulier par l’accompagnement de sept cent quatre-vingt-cinq personnes pour permettre leur hébergement dans le secteur privé, l’hébergement de quatre-vingt-douze personnes dans des locaux relevant du patrimoine immobilier de la commune, la transformation de la maison des associations en centre et foyer d’accueil ou encore la préemption d’un immeuble situé 6, rue Mirmont, pour l’accueil de ces personnes. Par suite, le juge des référés du tribunal administratif a entaché son ordonnance de dénaturation en estimant propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision de préemption litigieuse le moyen tiré de ce que la commune de Cannes ne justifiait pas, à la date de cette décision, de la réalité d’un projet.” (CE, 13 octobre 2023, commune de Cannes, n°468694, Lebon T.).

Sous réserve de justifier d’un réel projet d’action ou d’opération d’aménagement et de faire apparaitre la nature de ce projet dans la décision de préemption, l’hébergement des ukrainiens bénéficiaires de la protection temporaire peut donc justifier l’exercice du DPU.

Par Axel Bertrand, avocat associé

Autorité d’un jugement annulant un permis de construire (CE, 21 septembre 2023, société A2C, n°467076, publié au recueil Lebon)

Le Conseil d’Etat précise la portée d’un jugement qui annule un permis de construire sur un recours introduit contre un refus motivé par le même motif que celui ayant justifié l’annulation du permis de construire. 

Quelle est l’autorité d’un jugement qui annule un permis de construire lorsqu’un autre recours est introduit contre un refus motivé par le même motif que celui ayant justifié l’annulation du permis de construire ? 

Dans ce cas, une fois le jugement qui annule un permis de construire devenu définitif, un refus opposé, antérieurement ou ultérieurement, à une demande de permis de construire ayant le même objet ne peut être annulé par le juge administratif si ce refus est fondé sur le même motif que celui qui a justifié l’annulation du permis de construire, sauf changement de circonstances de droit ou de fait :

“ (…) 2. L’autorité de chose jugée s’attachant au dispositif d’un jugement, devenu définitif, annulant un permis de construire ainsi qu’aux motifs qui en sont le support nécessaire fait obstacle à ce que, en l’absence de modification de la situation de droit ou de fait, le refus opposé antérieurement ou ultérieurement par l’autorité administrative à la demande d’un permis ayant le même objet soit annulé par le juge administratif dès lors que ce refus est fondé sur le même motif que celui ayant justifié l’annulation du permis de construire. Alors même que la légalité d’un refus de permis s’apprécie à la date à laquelle il a été pris, il appartient ainsi au juge de l’excès de pouvoir de prendre acte de l’autorité de la chose jugée s’attachant, d’une part, à l’annulation juridictionnelle devenue définitive du permis de construire ayant le même objet, délivré postérieurement à la décision de refus, et, d’autre part, aux motifs qui sont le support nécessaire de cette annulation (…) .” (CE, 21 septembre 2023, société A2Cn°467076, publié au recueil Lebon).

L’annulation du refus de permis de construire reste donc possible dans certains cas

  • si le jugement n’est pas devenu définitif : une fois le jugement définitif, l’annulation du refus n’est donc plus possible s’il est fondé sur le même motif que celui qui a justifié l’annulation du permis de construire, que le permis de construire ait été accordé avant ou après cette annulation ;
  • si le permis de construire a un objet différent, c’est-à-dire sur le projet du pétitionnaire n’est pas identique à celui du permis de construire annulé ;
  • en cas de changement de circonstances de droit ou de fait, par exemple dans le cas où la règle du PLU méconnue par le permis de construire annulé a évolué.

Dans l’une ou l’autre de ces hypothèses, l’autorité de chose jugée ne s’oppose donc pas à l’annulation du refus de permis de construire. 

Par Axel Bertrand, avocat associé

Projets de construction éco responsables et prescriptions permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement 

L’article L.111-16 du code de l’urbanisme ne s’oppose pas à ce que l’autorisation d’urbanisme soit assortie de prescriptions trouvant leur fondement dans les dispositions d’un PLU relatives à l’aspect extérieur des constructions (CE, 4 octobre 2023, n°467962, Lebon T).

L’article L.111-16 du code de l’urbanisme prévoit qu’il ne peut être fait opposition à l’utilisation de certains matériaux et dispositifs éco responsables sur le fondement des règles relatives à l’aspect extérieur des PLU, POS, plans d’aménagement de zone et règlements des lotissements.

La liste des dispositifs, procédés de construction et matériaux concernés est fixée par l’article R.111-23 du code de l’urbanisme dans les termes suivants :

“(…) 

1° Les bois, végétaux et matériaux biosourcés utilisés en façade ou en toiture ;

2° Les systèmes de production d’énergie à partir de sources renouvelables, lorsqu’ils correspondent aux besoins de la consommation domestique des occupants de l’immeuble ou de la partie d’immeuble concernée. Un arrêté du ministre chargé de l’urbanisme précise les critères d’appréciation des besoins de consommation précités ;

3° Les équipements de récupération des eaux de pluie, lorsqu’ils correspondent aux besoins de la consommation domestique des occupants de l’immeuble ou de la partie d’immeuble concernée ;

4° Les pompes à chaleur ;

5° Les brise-soleils.”.

Ces dispositions n’étant pas applicables dans certaines zones (périmètre délimité des abords, site patrimonial remarquable, site inscrit ou classé, coeur d’un parc national, travaux sur immeubles classés, inscrits ou protégés, périmètres de protection du patrimoine bâti ou non, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines ; article L.111-17 du code de l’urbanisme). 

L’article L.111-16 du code de l’urbanisme prévoit de plus que l’autorisation d’urbanisme peut comporter des prescriptions destinées à assurer la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant.

Le Conseil d’Etat précise que ces prescriptions peuvent trouver leur fondement dans les dispositions d’un PLU relatives à l’aspect extérieur des constructions :

“(…) 3. Les dispositions de l’article L.111-16 du code de l’urbanisme n’ont ni pour objet, ni pour effet d’écarter l’application des dispositions réglementaires d’un plan local d’urbanisme relatives à l’aspect extérieur des constructions qui, sans interdire l’utilisation de matériaux ou procédés permettant d’éviter l’émission de gaz à effet de serre ou l’installation de dispositifs destinés à la production d’énergie renouvelable ou favorisant la retenue des eaux pluviales, imposent la bonne intégration des projets dans le bâti existant et le milieu environnant.(…) ” (CE, 4 octobre 2023, n°467962, Lebon T).

Si l’article L.111-16 du code de l’urbanisme a pour effet d’écarter les dispositions d’un PLU qui interdisent les matériaux et dispositifs précités, ce n’est donc pas le cas des dispositions qui visent seulement à en assurer la bonne intégration dans le bâti existant et le milieu environnant. Ces dernières peuvent justifier l’édiction de prescriptions. 

Soulignons toutefois que ces prescriptions doivent répondre aux règles générales qui leurs sont applicables, à savoir :

  • être suffisamment précises (de sorte que le pétitionnaire peut déterminer exactement quelles sont les modifications apportées à son projet) ;
  • ne pas renvoyer à une instruction complémentaire ultérieure ;
  • n’entraîner que des modifications sur des points précis et limités sans nécessiter la présentation d’un nouveau projet ;
  • être elles-mêmes conformes aux règles d’urbanisme.

Au cas présent, il pouvait donc être prescrit que des panneaux solaires thermiques, initialement prévus en surélévation de la toiture, s’inscrivent dans la pente du toit de la maison sur le fondement du PLU selon lequel « L’insertion des panneaux solaires ou photovoltaïques ou toutes autres solutions techniques relatives à la production d’énergie solaire sont autorisées sous réserve que ceux-ci soient en cohérence avec l’architecture des constructions.”

Par Axel Bertrand, avocat associé

ZAN – Le Gouvernement n’a pas établi l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme (CE, 4 octobre 2023, association des maires de France, n°465341)

Le Conseil d’Etat censure en partie l’article R.101-1 du code de l’urbanisme en ce que le Gouvernement n’a pas établi l’échelle à laquelle apprécier l’artificialisation des sols (CE, 4 octobre 2023, association des maires de France, n°465341).

L’article L.101-2-1 du code de l’urbanisme, issu de l’article 192 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi Climat), donne une définition succincte des sols artificialisés et prévoit les conditions dans lesquelles les objectifs de réduction de l’artificialisation des sols doivent être fixés dans les documents de planification et d’urbanisme.

Ce même article renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin d’en fixer les conditions d’application et d’établir “une nomenclature des sols artificialisés ainsi que l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme”.

C’est sur ce fondement qu’a été pris le décret n°2022-763 du 29 avril 2022 relatif à la nomenclature de l’artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les documents de planification et d’urbanisme, dont les dispositions sont codifiées à l’article R.101-1 du code de l’urbanisme.

L’association des maires de France en demandait l’annulation devant le Conseil d’Etat.

L’article R.101-1 du code de l’urbanisme classe différentes surfaces entre surfaces artificialisées et non artificialisées au sein d’une nomenclature annexée (huit catégories de surfaces au total dont, par exemple, les surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison du bâti, surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison d’un revêtement, surfaces à usage de cultures, qui sont végétalisées etc.).

Notons que cette nomenclature devrait évoluer, un projet de décret relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols ayant en ce sens été soumis à consultation publique au début de l’été.

Le classement des différentes surfaces devant être “effectué selon l’occupation effective du sol observée, et non selon les zones ou secteurs délimités par les documents de planification et d’urbanisme” (article R.101-1 du code de l’urbanisme).

L’article R.101-1 du code de l’urbanisme définit de plus “le seuil minimal de référence, c’est-à-dire l’échelle (ou l’unité de surface) à prendre en compte pour apprécier l’artificialisation du sol” (conclusions Nicolas AGNOUX sur CE, 4 octobre 2023, association des maires de France, n°465341).

Ce même article ajoutait en ce sens que l’occupation effective du sol devait être mesurée “à l’échelle de polygones dont la surface est définie en fonction de seuils de référence précisés par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme selon les standards du Conseil national de l’information géolocalisée.”

Le Conseil d’Etat censure ce dernier dispositif en considérant que le Gouvernement n’a pas établi l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme :

(…) 4. En se référant à la simple notion de ” polygone “, et en renvoyant, pour la définition de la surface de ces derniers, à un arrêté du ministre chargé de l’urbanisme et aux standards du Conseil national de l’information géographique, lesquels ne font pas l’objet d’une définition par décret en Conseil d’Etat, les auteurs du décret attaqué ne peuvent être regardés comme ayant établi, comme il leur appartenait de le faire en application des dispositions citées ci-dessus du dernier alinéa de l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme, l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme. Par suite, l’association requérante est fondée à demander l’annulation du 2ème alinéa du II de l’article R. 101-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction résultant du décret attaqué. (…)” (CE, 4 octobre 2023, association des maires de France, n°465341).

Ces dispositions sont donc annulées. 

Attention, les autres dispositions de l’article R.101-1 du code de l’urbanisme restent en vigueur.

Par une autre décision du même jour, le Conseil d’Etat rejette en outre le second recours introduit par l’AMF, cette fois contre le décret n°2022-762 du 29 avril 2022 relatif aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, à savoir le décret définissant les conditions dans lesquels les objectifs de réduction de l’artificialisation des sols sont intégrés aux SRADDET (CE, 4 octobre 2023, association des maires de France, n°465343).

Rappelons que les SRADDET doivent intégrer les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et de réduction de la consommation des ENAF d’ici février 2024 au plus tard, afin de permettre aux SCOT et PLU d’intégrer eux-mêmes ces objectifs d’ici février 2027 et février 2028 respectivement.

Par Axel Bertrand, avocat associé

Elargissement des communes soumises à la taxe sur les logements vacants et de la suppression de l’appel pour certaines autorisations d’urbanisme

Le décret du 25 août 2023 élargit la liste des communes soumises à la taxe sur les logements vacants en application de la loi de finances pour 2023. Ce qui accroît par conséquent directement le nombre de communes concernées par la suppression de l’appel dans certains contentieux d’urbanisme.

La loi de finances pour 2023 (n°2022-1726 du 30 décembre 2022 – article 73) a élargi le champ d’application de la taxe annuelle sur les logements vacants prévue par l’article 232 du code général des impôts

Sont désormais concernées, outre les communes situées dans une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants et en zone tendue, les communes qui se trouvent en dehors de cette zone et “où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant”.

Le décret n°2023-822 du 25 août 2023 modifiant le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d’application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l’article 232 du code général des impôts liste à ce titre les nouvelles communes soumises à la taxe sur les logements vacants, à savoir les communes situées en dehors d’une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants, et actualise la liste des communes situées en zone tendue. 

En dehors du plan fiscal, ce décret impacte directement les voies de recours dans certains contentieux d’urbanisme.

L’article R.811-1-1 du code de justice administrative prévoit en effet que dans les communes soumises à la taxe annuelle sur les logements vacants, les tribunaux administratifs statuent en premier et en dernier ressort contre certaines décisions d’urbanisme, à savoir :

  • les permis de construire ou de démolir un bâtiment comportant plus de deux logements ;
  • les permis d’aménager un lotissement ;
  • les décisions de non-opposition à une déclaration préalable autorisant un lotissement ; 
  • et les décisions portant refus de ces autorisations ou opposition à déclaration préalable.

La suppression de l’appel s’applique donc automatiquement aux nouvelles communes soumises à la taxe sur les logements vacants pour ces contentieux. 

Restera pour le juge à en déterminer les conditions d’application dans le temps pour les recours désormais introduits dans ces communes.

Par Axel Bertrand, avocat associé 

Modification de la liste des communes exposées au recul du trait de côte

Les communes exposées au recul du trait de côte sont identifiées par décret, après consultation des conseils municipaux des communes concernées, du Conseil national de la mer et des littoraux et du Comité national du trait de côte (article L.321-15 du code de l’environnement).

Une première liste avait été élaborée par un décret n°2022-750 du 29 avril 2022 établissant la liste des communes dont l’action en matière d’urbanisme et la politique d’aménagement doivent être adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l’érosion du littoral.

Cette liste est complétée par le décret n°2023-698 du 31 juillet 2023 qui identifie plus d’une centaine de nouvelles communes comme étant exposées au recul du trait de côte.

Quels enjeux pour les communes concernées ?

Evolution des documents d’urbanisme et de prévention des risques

Les communes listées sont soumises aux dispositions des articles L.121-22-1 à L.121-22-12 du code de l’urbanisme relatives à l’adaptation des documents d’urbanisme.

Elles doivent dès lors établir une carte locale d’exposition de leur territoire au recul du trait de côte si elles ne sont pas couvertes par un plan de prévention des risques littoraux (PPRL), prescrit ou approuvé, comportant des dispositions relatives au recul du trait de côte. Il s’agit également d’une faculté ouverte aux communes déjà couvertes par un PPRL (article L.121-22-1 du code de l’urbanisme).

Elles doivent ensuite faire évoluer leur document d’urbanisme afin de délimiter les zones exposées au recul du trait de côte dans le document graphique de leur document d’urbanisme (articles L.121-22-2 et L.122-22-3 du code de l’urbanisme), à savoir :
– la zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de 30 ans ;
– et la zone exposée au recul du trait de côte à un horizon compris entre 30 et 100 ans.

Etant précisé que dans les espaces urbanisés de la zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de 30 ans, seuls certains travaux peuvent être autorisés sous réserve qu’ils n’augmentent la capacité d’habitation des constructions (article L121-22-4 du code de l’urbanisme).

Dans la zone exposée au recul du trait de côte à un horizon compris entre 30 et 100 ans, la démolition des constructions et la remise en état du terrain peut être ordonnée par le maire, sous la responsabilité et aux frais de leur propriétaire, lorsque le recul du trait de côte est tel que la sécurité des personnes ne pourra plus être assurée au delà d’une durée de trois ans (article L.121-22-5 du code de l’urbanisme).

Objectifs ZAN

Pour les communes exposées au recul du trait de côte, il doit être tenu compte des enjeux d’adaptation et de recomposition spatiale du territoire pour la fixation des objectifs chiffrés de lutte contre l’artificialisation des sols dans les documents de planification régionale et d’urbanisme (article L.321-15-1 du code de l’environnement).

En particulier, les surfaces artificialisées situées dans une zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de 30 ans peuvent être considérées comme désartificialisées si elles ont vocation à être renaturées dans le cadre d’un projet de recomposition spatiale du territoire littoral (article L.321-15-1 du code de l’environnement).

Droit de préemption

Les communes exposées au recul du trait de côte peuvent exercer un droit de préemption sur les terrains situés dans la zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de 30 ans, afin de prévenir les conséquences du recul du trait de côte sur les biens. Ce droit de préemption peut être étendu par délibération de la collectivité à la zone exposée au recul du trait de côte à un horizon compris entre 30 et 100 ans (article L.219-1 du code de l’urbanisme).

Opération de recomposition des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte

Les communes listées peuvent enfin choisir de recourir aux opérations d’aménagement de recomposition des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte (articles L.312-8 à L.312-10 du code de l’urbanisme).

Par Axel Bertrand, avocat associé

Plan de transformation des zones commerciales : quels enjeux en droit de l’urbanisme ?

Le Gouvernement a présenté le 11 septembre 2023 un plan de transformation des zones commerciales. Ce dispositif, qui s’ajoute notamment au plan “Action Coeur de Ville”, est une réponse au besoin de financement mais soulève de nombreuses questions du point de vue du droit de l’urbanisme.

Le Gouvernement a présenté le 11 septembre 2023 un plan de transformation des zones commerciales. 

Souvent situées en périphérie et en entrée de ville, ces zones (plus de 1500) couvrent près de 500 000 000 de m2 sur le territoire (voir le dossier de presse du Gouvernement “Un nouvel horizon pour les zones commerciales”, septembre 2023).

Les bâti y est habituellement étalé, ce qui suppose de recourir à des transports carbonés pour les flux externes, comme pour les flux internes, et constitué de “passoires thermiques”. 

Le foncier y est de plus intégralement ou quasi intégralement artificialisé et ces zones sont en général “mal articulées avec leur ville centre et présentent généralement une qualité architecturale et paysagère pauvre” selon le ministère de l’économie.

Le Gouvernement a lancé un appel à projets doté d’une enveloppe de 24 millions d’euros pour accompagner la transformation d’une trentaine de zones commerciales

Les zones concernées sont tant les zones en déprise que les zones dynamiques situées dans une zone dense et les zones commerciales situées dans des zones peu denses.

Les porteurs de projet retenus pourront bénéficier d’une aide financière pour mener les études préalables permettant de définir le programme de transformation ainsi que pour recourir à un appui sur la conduite de projet (jusqu’à 150 000 euros au total). 

Ce qui devrait permettre d’élaborer un diagnostic et un plan d’actions comportant un calendrier de mise en œuvre opérationnel ainsi qu’un plan de financement et un bilan économique prévisionnels. 

Certains projets pourront également bénéficier d’une subvention permettant de couvrir jusqu’à 50% du déficit de l’opération commerciale, dans certaines limites (500€/m² de surface commerciale bâtie restructurée et 100€/m² de surface non bâtie nécessaire à l’opération commerciale).

En pratique, les porteurs de projet doivent se manifester auprès des préfectures de département qui effectueront une pré-sélection des dossiers.

Il peut s’agir d’entités publiques (collectivités territoriales, organismes parapubliques, entreprises publiques locales, établissements publics fonciers, sociétés d’économie mixte etc.) ou d’entités privées, ces dernières devant disposer de l’appui de la collectivité territoriale d’implantation de la zone.

Deux vagues de lauréats sont prévues, la première en novembre 2023 pour les collectivités ayant des projets déjà engagés ou matures, et la seconde début 2024 pour les projets à définir. 

Selon les cas, les zones commerciales concernées pourront être réhabilitées et densifiées, faire place à du logement ou à des services publics, renaturées, ou encore accueillir de nouvelles activités industrielles (panneaux solaires, centres logistiques etc.). 

L’objectif étant de concentrer le commerce sur des espaces plus limités en favorisant une mixité d’usages.

Ce dispositif, qui s’ajoute notamment au plan “Action Coeur de Ville”, est une réponse au besoin de financement mais soulève de nombreuses questions du point de vue du droit de l’urbanisme.

Sur le plan réglementaire

Sur le plan réglementaire, la réhabilitation, voire la transformation des zones commerciales nécessitera le plus souvent de faire évoluer les documents d’urbanisme, ce qui devra être identifié le plus tôt possible. Une procédure de mise en compatibilité pourrait toutefois être envisagée dans la plupart des cas (articles L.153-54 et s du code de l’urbanisme).

Le Gouvernement a de plus annoncé que des dérogations aux règles des PLU seraient autorisées en sus de celles déjà présentes dans le code de l’urbanisme. Reste à en définir précisément le contenu. 

Le projet de loi relatif à industrie verte, pour lequel une CMP a été convoquée cet été,  prévoit par ailleurs d’étendre aux Grandes Opérations d’Urbanisme (GOU) les dérogations prévues par l’article L.152-6-4 du code de l’urbanisme. 

Sur le plan opérationnel

Sur le plan opérationnel, plusieurs procédures peuvent être envisagées pour transformer les zones commerciales. 

De nombreuses zones commerciales ont été réalisées dans le cadre d’opérations d’aménagement dont les conditions d’évolution, voire de suppression, seront parfois à envisager. 

Le Gouvernement met par ailleurs en avant la GOU pour réaliser ces projets de transformation, étant précisé que le projet de loi relatif à l’industrie verte devrait ouvrir aux communes une option sur le transfert automatique de la compétence relative à la délivrance des autorisations d’urbanisme des maires vers les présidents d’EPCI pour faciliter le recours à cette opération. 

Compte-tenu de l’ampleur des projets et opérations à venir, procédures et autorisations devraient se cumuler (code de l’urbanisme et code de l’environnement notamment) et les délais de procédure s’allonger, bien que certaines de ces procédures devraient pouvoir se recouper. 

Ces projets sont de plus susceptibles d’être soumis à évaluation environnementale et à une ou plusieurs procédures de participation du public

Le calendrier opérationnel devra donc bien veiller à articuler et à intégrer toutes les procédures nécessaires sur le plan réglementaire et opérationnel.

Maîtrise foncière

Le sujet de la maîtrise foncière est également essentiel et doit être abordé le plus tôt possible. 

Selon les cas, la collectivité ou un organisme parapublic pourra recourir au droit de préemption urbain, y compris son extension issue de la loi ZAN du 20 juillet 2023 (loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux), ainsi qu’au droit de préemption commercial, voire à la procédure d’expropriation

Pour faciliter la transformation de ces zones commerciales, le Gouvernement envisage de plus d’autoriser le transfert des droits commerciaux pour la réalisation d’une nouvelle surface de vente. 

Zones commerciales et ZAN 

Enfin, ces questions techniques et juridiques ne doivent pas occulter l’opportunité de la transformation de zones commerciales, notamment au regard de l’objectif Zéro Artificialisation Nette (ZAN).

A cette occasion, certains sols pourraient d’ailleurs être renaturés (au sens de l’article L.101-2-1 du code de l’urbanisme) et peser favorablement dans l’équilibre à trouver entre développement économique, création de logements et réduction de la consommation d’espace. 

Si des friches sont présentes sur la zone réhabilitée (au sens de l’article L.111-26 du code de l’urbanisme), les terrains pourront de plus être préemptés dans le cadre du dispositif issu de la loi ZAN (article L.211-1-1 du code de l’urbanisme), et les projets pourront bénéficier de la dérogation aux règles du PLU relative au gabarit (30% max) ainsi qu’aux obligations de stationnement si les travaux permettent le réemploi de la friche (article L.152-6-2 du code de l’urbanisme).

Par Axel Bertrand, avocat associé

Conformité à la Constitution de l’obligation d’enregistrement des transactions mettant fin à une instance relative à une autorisation d’urbanisme (article L.600-8 du code de l’urbanisme)

Décision n°2023-1060 QPC du 14 septembre 2023 Mme Hélène C. [Sanction de la méconnaissance de l’obligation d’enregistrement des transactions mettant fin à une instance relative à une autorisation d’urbanisme]

Le Conseil constitutionnel avait été saisi par la Cour de cassation d’une QPC relative à la constitutionnalité du 2e alinéa de l’article L.600-8 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme.

Cet article prévoit que la transaction par laquelle une personne s’engage à se désister de son recours en annulation contre une autorisation d’urbanisme, en contrepartie d’une somme d’argent ou d’un avantage en nature, doit être enregistrée auprès de l’administration fiscale dans un délai d’un mois.

A défaut d’enregistrement dans ce délai, la contrepartie versée par le pétitionnaire au requérant est réputée sans cause. La contrepartie (une somme d’argent ou le coût des avantages en nature consentis) est alors sujette à répétition :

Toute transaction par laquelle une personne ayant demandé au juge administratif l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager s’engage à se désister de ce recours en contrepartie du versement d’une somme d’argent ou de l’octroi d’un avantage en nature doit être enregistrée conformément à l’article 635 du code général des impôts.
La contrepartie prévue par une transaction non enregistrée est réputée sans cause et les sommes versées ou celles qui correspondent au coût des avantages consentis sont sujettes à répétition. L’action en répétition se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l’obtention de l’avantage en nature. (…)
” (article L.600-8 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013).

Le pétitionnaire peut donc solliciter la restitution de la contrepartie consentie (par exemple : Civ. 3e, 20 décembre 2018, n°17-27.814 ; Civ. 3e, 19 mars 2020, Sté Carré de l’Estn°19-13.254), sans que le désistement du requérant ne puisse être remis en cause, celui-ci étant définitivement acquis.

Les requérants reprochaient à ce mécanisme de méconnaitre les principes d’égalité devant la loi et devant la justice, ainsi que le droit à un recours juridictionnel effectif et le droit de propriété.

Le Conseil constitutionnel rejette ces griefs.

Il retient que, si ces dispositions établissent effectivement une différence de traitement entre les parties à la transaction, le requérant se trouve dans une situation différente de celle du pétitionnaire compte tenu de l’objectif poursuivi par le législateur, à savoir “limiter les risques particuliers d’incertitude juridique qui pèsent sur les décisions d’urbanisme et lutter contre les recours abusifs” (pt.10).

Il en déduit que la différence de traitement repose sur une différence de situation et est en rapport direct avec l’objet de la loi, pour valider ces dispositions après avoir écarté les autres griefs.

Cette décision ne porte que sur la conformité du 2e alinéa de l’article L.600-8 du code de l’urbanisme aux droits et libertés que la Constitution garantit.

Le Conseil constitutionnel ne s’est donc pas prononcé sur les modifications apportées à cet article par la loi Loi ELAN (loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 – art. 80).

Il nous semble toutefois que la solution retenue par le Conseil serait identique.

La loi ELAN a d’abord précisé au deuxième alinéa de l’article L.600-8 du code de l’urbanisme que la transaction doit être enregistrée dans le délai d’un mois, mais il s’agit là d’un simple rappel puisque cette condition était déjà imposée par le premier alinéa de cet article.

Elle a ensuite étendu le champ d’application des transactions concernées par l’obligation d’enregistrement aux transactions conclues à un stade pré contentieux, c’est-à-dire aux personnes qui s’engagent “à ne pas introduire de recours”.

Pour écarter le grief tiré de la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif, le Conseil constitutionnel retient que “les dispositions contestées n’ont, par elles-mêmes, ni pour objet ni pour effet d’interdire aux personnes intéressées de former un recours contre une autorisation d’urbanisme” et se “bornent à sanctionner la méconnaissance de l’obligation d’enregistrement de la transaction par laquelle l’auteur du recours s’est engagé à se désister” (pt. 14).

Ce raisonnement devrait également s’appliquer aux transactions pré-contentieuses.

A défaut d’enregistrement de ces transactions dans le délai d’un mois, le requérant se trouve en pratique privé de recours.

Mais si l’on suit la lecture littérale de l’article L.600-8 du code de l’urbanisme retenue par le Conseil constitutionnel, dans sa rédaction issue de la loi ELAN, cet article ne prive pas plus les requérants de recours et la privation de leur droit d’agir n’est que la conséquence de la méconnaissance de l’obligation d’enregistrement.

L’obligation d’enregistrement des protocoles prévu par l’article L.600-8 du code de l’urbanisme et la sanction qu’il prévoit perdurent donc selon nous dans leur globalité.

Par Axel Bertrand, avocat associé

Pas d’autorisation tacite à la suite de la seule injonction faite à une commune de réexaminer une demande de permis de construire en référé 

Le Conseil d’Etat juge que l’injonction faite en référé à une commune de réexaminer une demande de permis de construire, suite à un refus, ne fait pas courir un délai de nature à faire naître une autorisation tacite (CE, 20 juillet 2023, Société Développement d’études foncières et immobilières, n°467318, mentionné aux tables du recueil Lebon).

Au fond, le Conseil d’Etat avait déjà jugé que l’annulation d’un refus de permis de construire impose à l’administration de procéder à une nouvelle instruction mais ne fait pas courir un délai de nature à faire naître une autorisation tacite sans confirmation de sa demande par le pétitionnaire :

(…) 13. Il résulte de ces dispositions que l’annulation par le juge de l’excès de pouvoir de la décision qui a refusé de délivrer un permis de construire, ou qui a sursis à statuer sur une demande de permis de construire, impose à l’administration, qui demeure saisie de la demande, de procéder à une nouvelle instruction de celle-ci, sans que le pétitionnaire ne soit tenu de la confirmer. En revanche, un nouveau délai de nature à faire naître une autorisation tacite ne commence à courir qu’à dater du jour de la confirmation de sa demande par l’intéressé. En vertu des dispositions, citées au point 12, de l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme, la confirmation de la demande de permis de construire par l’intéressé fait courir un délai de trois mois, à l’expiration duquel le silence gardé par l’administration fait naître un permis de construire tacite.(…) ” (CE, 28 décembre 2018, association VTMA, n°402321).

A la suite de l’annulation d’un refus de permis de construire, le pétitionnaire doit donc confirmer sa demande pour faire courir un délai de nature à faire naître un permis de construire tacite. 

Le Conseil d’Etat semble étendre cette solution à l’injonction faite par le juge des référés à une commune de réexaminer la demande de permis de construire, suite à un refus.

Dans ce cas, l’injonction ne fait pas courir un délai de nature à faire naître une autorisation tacite :

(…) 6. Il ne résulte d’aucun texte ni d’aucun principe que la seule injonction faite à la commune par le juge des référés du tribunal administratif, par son ordonnance du 12 janvier 2022 suspendant l’exécution du refus de permis de construire opposé à la société Développement d’études foncières et immobilières par le maire des Deux Alpes le 2 décembre 2021, de réexaminer la demande de permis de construire de cette société, aurait fait courir un délai de nature à faire naître une autorisation tacite. Par suite, la décision attaquée doit en l’espèce être regardée, non comme le retrait d’un permis de construire tacite dont la société pétitionnaire serait dans ces conditions devenue titulaire, mais comme un refus de permis de construire.” (…) (CE, 20 juillet 2023, Société Développement d’études foncières et immobilièresn°467318, pt. 6).

Le Conseil d’Etat ne précise toutefois pas si, dans un tel cas, la confirmation de sa demande par le pétitionnaire permettrait de faire courir un délai de nature à faire naître une autorisation tacite.

Par sécurité, il nous semble que l’annulation ou la suspension d’un refus de permis de construire doit être systématiquement suivie de la confirmation de la demande du pétitionnaire afin de se prévaloir le cas échéant d’une autorisation tacite.

 

Par Axel Bertrand, avocat associé

Ordonnance n°2023-870 du 13 septembre 2023 tendant à l’accélération de la délivrance et la mise en œuvre des autorisations d’urbanisme permettant la reconstruction et la réfection des bâtiments dégradés au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023

Suite à la loi n°2023-656 du 25 juillet 2023, l’ordonnance n°2023-870 du 13 septembre 2023 prévoit trois séries de mesures destinées à accélérer ou à faciliter la reconstruction et la réfection des bâtiments affectés par les émeutes de l’été 2023.

La loi n°2023-656 du 25 juillet 2023 relative à l’accélération de la reconstruction et de la réfection des bâtiments dégradés ou détruits au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023 avait autorisé le Gouvernement à prendre, par voie d’ordonnance, dans les trois mois, trois séries de mesures destinées à accélérer ou à faciliter la reconstruction ou la réfection des bâtiments affectés par les émeutes de l’été 2023 (article 1er de la loi du 25 juillet 2023).

C’est chose faite avec l’ordonnance n°2023-870 du 13 septembre 2023 tendant à l’accélération de la délivrance et la mise en œuvre des autorisations d’urbanisme permettant la reconstruction et la réfection des bâtiments dégradés au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023.

Champ d’application 

Sur le plan matériel, les bâtiments concernés sont ceux qui ont été “dégradés ou détruits au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023” (article 1er de l’ordonnance du 13 septembre 2023). 

Les bâtiments publics et privés sont donc concernés, puisque, comme le souligne le rapport au Président de la République sur ce texte, les dégâts concernent “le bâti, public et privé, dont des services publics et commerces”.

Sur le plan temporel, seules sont concernées les demandes d’autorisation d’urbanisme déposées dans les 18 mois à compter du 15 septembre 2023 (article 8 de l’ordonnance du 13 septembre 2023).

Droit de reconstruire à l’identique 

La première mesure concerne la reconstruction ou la réfection à l’identique des bâtiments susévoqués.

L’ordonnance autorise leur reconstruction ou leur réfection à l’identique dans les conditions de droit commun, plus précisément aux conditions prévues par l’article L.111-15 du code de l’urbanisme, sous réserve des dispositions prévues par l’ordonnance par exception (article 1er de l’ordonnance du 13 septembre 2023).

Comme en droit commun, les dispositions de l’ordonnance du 13 septembre 2023 ne dispensent d’abord pas de solliciter une autorisation d’urbanisme (CE, 20 février 2002, Plann°235725). 

Ensuite, là aussi comme en droit commun (CE, avis, 23 février 2005, Mme Hutin, n°271270 ; Rép. Min. Logement JO ASN 21/08/2002 page 472, QE n°65052 JO ASN 06/08/2001 page 4468), le bâtiment doit avoir été régulièrement édifié. Ce qui suppose qu’il ait été édifié conformément à une autorisation d’urbanisme devenue définitive ou avant l’institution des autorisations d’urbanisme (article 2 I. de l’ordonnance du 13 septembre 2023).

Il semble de plus qu’il puisse être fait échec à ce droit en cas de risque pour la sécurité publique

L’ordonnance (article 2 III.) prévoit que le droit de reconstruire à l’identique s’exerce “dans les limites des règles applicables en matière de risques naturels, technologiques ou miniers auxquelles la reconstruction ou la réfection ne peut contrevenir et, le cas échéant, sous réserve des prescriptions de sécurité dont l’autorité compétente peut assortir le permis.” 

De manière plus générale, en l’absence de disposition contraire sur ce point dans l’ordonnance, il semble qu’il pourrait être fait opposition au droit de reconstruire à l’identique en présence “d’un risque certain et prévisible de nature à mettre gravement en danger leur sécurité”, comme c’est le cas en droit commun (CE, avis, 23 février 2005, précité ; pour un PPRN : CE 17 décembre 2008, Falcozn°305409).

Contrairement au droit de reconstruire à l’identique prévu par l’article L.111-15 du code de l’urbanisme (CE, 23 novembre 2005, Commune de Bagnères-de-Bigorre, n°279721), les documents d’urbanisme ne peuvent en revanche pas y faire échec (article 2 I. de l’ordonnance du 13 septembre 2023).

L’ordonnance autorise enfin des modifications de faible importance et ne se limite pas à un droit de reconstruire à l’identique “strict”. 

Des modifications peuvent être apportées au bâtiment reconstruit, à condition qu’elles se limitent à une diminution ou une augmentation de 5 % de son gabarit initial. Elles peuvent de plus dépasser ce seuil si les modifications sont justifiées par “un objectif d’amélioration de la performance énergétique, d’accessibilité ou de sécurité“, à proportion des modifications du bâtiment nécessaires à la réalisation du ou des objectifs invoqués. En revanche, ces modifications ne peuvent avoir pour effet de modifier la destination ou la sous-destination initiale du bâtiment (article 2 II. de l’ordonnance du 13 septembre 2023). 

Engagement des opérations et travaux préliminaires 

La deuxième mesure concerne l’engagement des opérations et travaux préliminaires de chantier.

L’ordonnance autorise le démarrage des opérations et travaux de démolition, de terrassement, de fondation dès le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme (article 3 de l’ordonnance du 13 septembre 2023), sans attendre la délivrance de l’autorisation. 

Instruction et délivrance des autorisations d’urbanisme

La troisième mesure concerne l’instruction et la délivrance des autorisations d’urbanisme. 

Côté pétitionnaires, les demandes déposées doivent préciser que le projet est soumis aux dispositions de l’ordonnance et les modifications apportées au bâti initial doivent faire l’objet “d’une motivation spécifique (article 4 de l’ordonnance du 13 septembre 2023). 

Le pétitionnaire doit afficher le récépissé de dépôt sur le terrain “de manière visible” (même article).

Côté instruction, plusieurs dispositions ont été prises, ayant pour objectif de réduire assez fortement les délais d’instruction (article 5 de l’ordonnance du 13 septembre 2023) : 

  • le délai d’instruction est raccourci à 1 mois pour les permis de construire, d’aménager ou de démolir et 15 jours pour les déclarations préalables ;
  • le délai pour demander une pièce manquante est réduit à seulement 5 jours à compter de la réception du dossier ;
  • les majorations ou prolongation du délai d’instruction de la demande d’urbanisme découlant de l’application de règles de délivrance prévues par d’autres législations que celle de l’urbanisme sont limitées à 15 jours à compter de la réception du dossier ;
  • lorsque les travaux sont subordonnés à une procédure préalable de participation du public du public (prévue par l’article L.123-19 du code de l’environnement) la majoration du délai d’instruction est limitée à 45 jours ;
  • les avis, accords ou autorisations requis sont adressés à l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme dans un délai de 15 jours à compter de la réception du dossier, sans quoi le silence gardé passé ce délai vaut avis favorable ou acceptation tacite ;
  • lorsque la réalisation des travaux requiert l’accomplissement préalable d’une procédure de participation du public, l’autorité compétente peut recourir à la procédure de participation par voie électronique prévue par l’article L.123-19 du code de l’environnement et exempter le projet d’enquête publique.
Par Axel Bertrand, avocat associé

Construire sur un emplacement réservé : quelles possibilités ?

Le Conseil d’Etat rappelle que toute demande dont l’objet n’est pas conforme à la destination de l’emplacement réservé doit être refusée. Un projet peut en revanche être autorisé s’il porte également sur l’opération en vue de laquelle l’emplacement a été réservé et est compatible avec celle-ci (CE, 19 juillet 2023, association Les moulins de Vidauban, n°456409, rec. Lebon).

Les emplacements réservés sont des servitudes prévues par le règlement du PLU qui peut réserver des terrains à la réalisation de certains projets. Il s’agit par exemple de voies et ouvrages publics, d’installations d’intérêt général ou d’espaces verts (article L.151-41 du code de l’urbanisme). 

 

La loi Climat (article 243 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021) a également prévu la possibilité de réserver un terrain à la relocalisation d’équipements, de constructions et d’installations exposés au recul du trait de côte en dehors des zones touchées par ce recul (article L.151-41 du code de l’urbanisme). 

 

Ces servitudes affectent directement la constructibilité du terrain concerné puisque seuls les travaux et opérations conformes au règlement, et donc à l’emplacement réservé, peuvent être autorisés en application des articles L.152-1 et L.421-6 du code de l’urbanisme.

 

En contrepartie, le propriétaire bénéficie d’un droit de délaissement lui permettant d’exiger de la collectivité publique qu’elle procède à l’acquisition de son terrain (article L.152-2 du code de l’urbanisme). 

 

Le Conseil d’Etat rappelle que toute demande dont l’objet n’est pas conforme à la destination de l’emplacement réservé doit en effet être refusée : “(…) l’autorité administrative chargée de délivrer le permis de construire est tenue de refuser toute demande, même émanant de la personne bénéficiaire de la réserve, dont l’objet ne serait pas conforme à la destination de l’emplacement réservé, tant qu’aucune modification du plan local d’urbanisme emportant changement de la destination n’est intervenue.(…)” (CE, 19 juillet 2023, association Les moulins de Vidauban, n°456409, rec. Lebon ; dans le même sens : CE, 20 juin 2016, n°386978, Lebon T.).

 

Par exemple, la construction d’un bâtiment de logements ne peut être autorisée sur un terrain réservé à la création d’un bassin de rétention destiné à une collectivité publique (CAA Marseille, 12 octobre 2021, n°20MA04600).

 

Un projet peut toutefois être autorisé s’il porte sur l’opération en vue de laquelle l’emplacement a été réservé et un autre projet, dès lors que ce dernier est compatible avec la destination de l’emplacement réservé : “(…) En revanche, un permis de construire portant à la fois sur l’opération en vue de laquelle l’emplacement a été réservé et sur un autre projet peut être légalement délivré, dès lors que ce dernier projet est compatible avec la destination assignée à l’emplacement réservé. (…)” (CE, 19 juillet 2023, ibid.). 

 

Autrement dit, la légalité des projets sur emplacements réservés ne s’examine pas, dans un premier temps, dans un rapport de compatibilité, mais bien de conformité. Il ne faut donc pas seulement que le projet n’empêche pas la réalisation de l’opération, mais bien qu’il en prévoit également la réalisation.

 

Des constructions présentant un caractère précaire peuvent également être autorisées sur un emplacement réservé (CE, 16 mai 2011, Société LGD DEVELOPPEMENT, n°324967, Lebon T.).

En définitive, l’institution d’un emplacement réservé contraint considérablement sa constructibilité. Plusieurs options peuvent cependant être envisagées pour le propriétaire du terrain, comme l’exercice de son droit de délaissement ou la réalisation d’un projet conforme au projet attendu par la collectivité.

 

Par Axel Bertrand, avocat associé

 

Une carte d’aléa est susceptible de recours en annulation

Le Conseil d’Etat juge que les cartes d’aléas élaborées par l’Etat sont susceptibles de recours en annulation. Cette possibilité doit être appréciée au cas par cas, en fonction des effets concrets, résultant notamment des conditions de publication de la carte en cause (CE, 13 juillet 2023, n°455803, Lebon T.).

Les propriétaires d’une parcelle se sont vus opposer deux refus. L’un à une demande de renouvellement d’un certificat d’urbanisme, l’autre à une déclaration préalable, en raison du classement de leur parcelle en zone d’aléa fort par une nouvelle carte d’aléa mouvement de terrain.

Cette carte, élaborée par le CEREMA, avait été publiée par la Préfecture sur son site internet précisant qu’elle devait “être prise en compte par la commune et l’État, notamment pour ce qui concerne la planification et les autorisations d’urbanisme ”.

Elle avait également été portée à la connaissance de la commune en question par le Préfet, avec pour indications que cette nouvelle carte devait être prise en compte “dès à présent pour l’application du droit des sols”.

Les intéressés ont demandé au Préfet de modifier la carte d’aléa, ce qu’il a refusé. Ils ont donc demandé l’annulation de ce refus devant le Tribunal administratif. 

Il s’agissait donc de déterminer si une carte d’aléa est susceptible de recours pour excès de pouvoir ou si elle constitue un simple acte préparatoire insusceptible de recours.

Les Préfets de départements sont chargés de porter à connaissance des communes les études techniques nécessaires à l’exercice de leur compétence en matière d’urbanisme (article L.132-2 du code de l’urbanisme). Il s’agit notamment des cartes d’aléa (mouvement de terrain, retrait gonflement des argiles, sismiques…).

Si les plans de prévention des risques naturels (PPRN) ont valeur de servitude d’utilité publique et sont opposables aux autorisations d’urbanisme (articles L.562-4 du code de l’environnement et L.421-6 du code de l’urbanisme), ce n’est toutefois pas le cas des cartes d’aléa qui ne sont pas directement opposables aux autorisations d’urbanisme et servent souvent à juger de l’opportunité d’élaborer ou de réviser un PPRN. 

Les informations de ces cartes sont toutefois susceptibles d’affecter l’instruction des autorisations d’urbanisme, voire d’aboutir à un refus ou à l’élaboration de prescriptions. 

L’administration est en effet dans l’obligation de prendre en compte tous les éléments connus relatifs aux risques naturels, même en l’absence de PPRN ou en phase d’élaboration, et, le cas échéant, d’en tirer toutes les conséquences sur la délivrance de l’autorisation sollicitée, sur le fondement de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme

Une carte d’aléa, bien que non opposable en elle-même aux autorisations d’urbanisme, peut donc avoir un effet majeur sur l’obtention de ces autorisations. 

Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques (circulaires, instructions, recommandations, notes…) peuvent cependant faire l’objet d’un recours en annulation s’ils sont susceptibles d’avoir “des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre (CE, Section, 12 juin 2020, GISTIn°418142, Lebon).

Au cas présent, le Conseil d’Etat relève que la carte d’aléa mouvement de terrain était susceptible d’emporter de tels effets sur la situation et les intérêts des propriétaires des parcelles classées en zone d’aléa fort dès lors que :  

  • la carte doit être prise en compte pour la planification (une évolution future du document d’urbanisme communal) ;
  • elle est destinée à orienter de manière significative l’instruction des autorisations d’urbanisme (sur le fondement de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme) ;
  • elle est de nature à influer sur la valeur vénale des terrains concernés classés en zone d’aléa fort.

Compte-tenu de ces effets, le Conseil d’Etat en déduit que la carte d’aléa était donc bien susceptible de recours en excès de pouvoir. 

Il convient de ne pas surévaluer la portée de cette décision qui ne signifie pas que toute carte d’aléa serait susceptible de recours en annulation, comme le souligne d’ailleurs clairement le rapporteur public Stéphane HOYNCK dans ses conclusions sur cette décision : 

(…) Il ne s’agit pas d’accepter que tout document portant une appréciation factuelle soit susceptible de recours, mais bien vérifier la portée que ce document a concrètement. (… ) Cette portée concrète s’apprécie notamment en fonction des conditions de publication qui l’accompagnent. (…)”.

Au cas par cas, chaque carte d’aléa et ses effets concrets doivent donc être étudiés, tenant notamment à ses conditions de publication, afin de déterminer si la voie du recours en annulation peut ou non être envisagée.


Par Axel Bertrand, avocat associé

Lutte contre l’artificialisation des sols : modifications apportées à la loi Climat par la loi ZAN 

La loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux ne bouleverse pas les grandes lignes du dispositif de lutte contre l’artificialisation des sols prévu par la loi Climat de 2021. Plusieurs de ses dispositions affectent toutefois directement collectivités et porteurs de projets.

La loi Climat (loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets) prévoit un objectif national de zéro artificialisation nette (ZAN) des sols en 2050, ainsi que la diminution de moitié de la consommation totale d’espace dans les 10 ans suivant sa promulgation (2021-2031) par rapport à celle des 10 ans précédant cette période (article 191 de la loi Climat). 

Cet objectif se traduit par une réduction du rythme de l’artificialisation des sols déclinée à plusieurs niveaux (SRADDET, SAR, PADDUC, SDRIF, SCOT et PLU), devant être intégrée selon un calendrier précis dans chaque document par tranches de 10 ans.

La première de ces tranches a débuté le 24 août 2021 et se traduit par un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) par rapport à la consommation observée au cours des 10 années précédentes.

Ce dispositif soulève de nombreuses questions juridiques et pratiques mises en avant par des élus et porteurs de projets qui en interrogeaient l’intelligibilité et la faisabilité.

Une proposition de loi avait été déposée au Sénat le 14 décembre 2022 afin d’apporter plusieurs modifications au dispositif initial. 

Les débats ont abouti à une commission mixte paritaire (CMP) conclusive le 6 juillet 2022 et un texte définitif a été adopté par l’Assemblée Nationale et le Sénat les 12 et 13 juillet 2023.

La loi n°2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux (loi ZAN) ne bouleverse pas les grandes lignes du dispositif de lutte contre l’artificialisation des sols prévu par la loi Climat de 2021.

Elle contient toutefois plusieurs nouveautés et certaines de ses dispositions affectent directement collectivités et porteurs de projets. 

Nouveau report de calendrier pour l’intégration de l’objectif ZAN

La loi ZAN prévoit un nouveau report de l’échéance imposée pour l’intégration des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et de réduction de la consommation des ENAF (article 1 de la loi ZAN – article 194 IV. 1° à 8° de la loi Climat modifiée). 

La loi Climat laissait un délai de 2 ans à compter de sa promulgation pour les SRADDET, SAR, PADDUC, et SDRIF, soit jusqu’à août 2023.

La loi 3DS (article 114 de la loi n°2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale) avait déjà reporté ce délai de 6 mois supplémentaires, portant le délai à février 2024.

Malgré l’avancée des travaux des régions, la loi ZAN ajoute 9 mois supplémentaires, le délai étant porté à novembre 2024 (soit un délai total de 39 mois).

Quant aux SCOT et PLU, la loi Climat prévoyait un délai respectif de 5 et 6 ans. La loi ZAN ajoute 6 mois supplémentaires pour les SCOT (août 2026 à février 2027) et les PLU (août 2027 à février 2028).

Gouvernance

La loi Climat avait créé les conférences des SCOT réunissant les EPCI d’un même ressort régional pour l’élaboration et l’intégration des objectifs régionaux de ZAN (article 194 III. 4° de la loi Climat initiale). 

La loi ZAN y met fin et crée une “conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols” (conférence régionale de gouvernance) dans chaque région (article 2 de la loi ZAN – article 194 III. 4° de la loi Climat modifiée et nouvel article L.1111-9-2 du CGCT).

Son rôle sera purement consultatif

Elle pourra ainsi “se réunir sur tout sujet lié à la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols” à l’initiative de la région ou d’un EPCI, transmettre à l’Etat des analyses et des propositions portant sur cette mise en œuvre et émettre des propositions d’évolution des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols prévus par la loi et les documents de planification pour la prochaine tranche de 10 ans.

Elle pourra également émettre des propositions sur les objectifs régionaux de réduction de l’artificialisation des sols, à l’échelle régionale et infrarégionale, ce dans un délai de 3 mois à la suite de la délibération prescrivant l’évolution des schémas régionaux.

La loi prévoit sur ce point que les projets de documents ne pourront être arrêtés avant transmission de cette proposition à la région ou, à défaut de proposition, avant un délai de 6 mois. 

Elle sera également consultée sur la qualification des projets d’envergure nationale ou européenne et ceux d’envergure régionale (voir infra).

La conférence régionale pourra en outre se décliner en conférence départementale sur décision de son président (le président du conseil régional) ou de la majorité de ses membres “pour tout sujet lié à la mise en œuvre communale ou intercommunale des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols”, et transmettre ses analyses et propositions à la conférence régionale.

La loi ZAN prévoit également la création d’une commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols comprenant des représentants de l’Etat et de la région. Elle pourra être consultée à la demande de la région en cas de désaccord sur la liste des projets d’envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur (article 3 de la loi ZAN – voir infra).

Création des projets d’envergure nationale ou européenne

Il s’agit d’un apport majeur de la loi ZAN. 

Le dispositif conçu par la loi Climat faisait craindre à certaines collectivités que leurs quotas ne soient grevés par de grands projets nationaux générateurs d’artificialisation du sol sur leur territoire. 

La loi ZAN crée les projets d’envergure nationale ou européenne (article 3 de la loi ZAN – article 194 III. 7°, 8°, III bis à III quater de la loi Climat modifiée). 

Ces projets, considérés comme étant d’intérêt général majeur, seront recensés par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme pris après avis du président de région et de la conférence régionale de gouvernance sur la base d’une proposition de liste faite par le ministre. Les régions ayant la possibilité de formuler une proposition d’identification des projets au ministre, après avis de la conférence régionale de gouvernance. 

Les régions auront donc tout intérêt à se saisir de ces procédures.

La liste des projets d’envergure nationale ou européenne sera renouvelée annuellement.

Les projets susceptibles d’être listés sont énumérés de manière limitative par la loi qui laisse la porte entrouverte à de nombreux projets, puisqu’il peut s’agir :

  • de travaux ou opérations déclarés d’utilité publique par décret en Conseil d’Etat (travaux de création d’autoroutes, de création d’aérodromes de catégorie A, de création ou de prolongement de lignes du réseau ferré national d’une longueur supérieure à 20 kilomètres ….) ou par arrêté ministériel ;
  • de travaux ou opérations de construction de LGV et leurs débranchements ;
  • de projets industriels d’intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ainsi que ceux qui participent directement aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable ;
  • d’actions ou opérations d’aménagement réalisées par un grand port maritime ou fluvio-maritime de l’Etat ou pour son compte ;
  • d’opérations intéressant la défense ou la sécurité nationales ;
  • d’opérations de construction ou de réhabilitation d’un établissement pénitentiaire réalisées par l’Agence publique pour l’immobilier de la justice ;
  • d’actions ou opérations de construction ou d’aménagement réalisées par l’Etat ou pour son compte dans le périmètre d’une opération d’intérêt national (OIN) ;
  • de la réalisation de certains réacteurs électronucléaires ;
  • d’opérations de construction ou d’aménagement de postes électriques de tension supérieure ou égale à 220 kilovolts.

Pour les projets listés, la consommation d’ENAF ne sera pas prise en compte au niveau régional mais au niveau national dans le cadre d’un forfait de 12 500 ha, dont 10 000 ha pour les SRADDET, au prorata de leur enveloppe d’artificialisation pour la première tranche 2021-2031.

Les 2500 ha restants étant ainsi alloués à l’Ile-de-France, la Corse et les Outre-Mer.

Ces projets ne grèveront donc pas les quotas des collectivités. 

La loi ZAN prévoit de plus qu’en cas de dépassement de ce forfait, le surcroît de consommation ne pourra être imputé sur l’enveloppe des collectivités. Ce qui donne donc peu de force obligatoire à cette enveloppe nationale. 

La loi ZAN prévoit enfin que les aménagements, les équipements et les logements directement liés à la réalisation d’un projet d’envergure nationale ou européenne identifié comme étant d’intérêt public majeur pourront être considérés comme des projets d’envergure régionale, auquel cas ils seront décomptés et mutualisés à l’échelle régionale.

Création d’une surface minimale de consommation d’ENAF 

La loi ZAN crée une surface minimale de consommation d’ENAF pour toutes les communes couvertes par un PLU, un document en tenant lieu ou une carte communale prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026 (article 4 de la loi ZAN – article 194 III. 3° bis de la loi Climat modifiée)

Pour la première tranche de dix années (2021-2031), cette surface minimale est fixée à 1 ha. Elle devra être actualisée d’ici 2031, pour la seconde tranche, notamment sur la base des travaux réalisés par les conférences régionales de gouvernance. 

Extension du droit de préemption urbain aux “secteurs prioritaires à mobilier”

La loi ZAN étend le droit de préemption urbain aux “secteurs prioritaires à mobiliser”. 

Il ne s’agit pas d’un nouveau droit de préemption mais bien de la possibilité donnée aux collectivités compétentes de préempter un bien situé dans de nouveaux secteurs, à savoir de zones qui “présentent un potentiel foncier majeur pour favoriser l’atteinte des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols” (article 6 de la loi ZAN – article L.211-1-1 du code de l’urbanisme nouveau). 

La loi prévoit qu’il s’agit “en particulier” – ce qui n’est donc pas limitatif :

  • des terrains contribuant à la préservation ou à la restauration de la nature en ville, notamment lorsqu’il s’agit de surfaces végétalisées ou naturelles situées au sein des espaces urbanisés ;
  • des zones présentant un fort potentiel en matière de renaturation, en particulier dans le cadre de la préservation ou de la restauration des continuités écologiques, et qui peuvent notamment être les zones préférentielles pour la renaturation identifiées dans le SCOT ;
  • des terrains susceptibles de contribuer au renouvellement urbain, à l’optimisation de la densité des espaces urbanisés ou à la réhabilitation des friches.

Ces termes semblent laisser une forte marge de manœuvre aux collectivités pour la définition des “secteurs prioritaires à mobiliser”. 

Opérations d’aménagement

La ZAN est intégrée à la définition des opérations d’aménagement qui peuvent désormais inclure les actions ou opérations ayant pour objet de permettre “le recyclage foncier”, “de restaurer le patrimoine bâti ou non bâti”, ou encore “de renaturer ou de désartificialiser des sols” (article 6 de la loi ZAN – article L.300-1 du code de l’urbanisme modifié).

Création d’un sursis à statuer ZAN

La loi ZAN prévoit la possibilité de surseoir à statuer sur les autorisations d’urbanisme lorsqu’un projet entraîne une consommation d’ENAF et pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction fixés pour la première tranche de 10 ans (article 6 de la loi ZAN – article 194 IV. 14° de la loi Climat modifiée). 

La décision de sursis à statuer devra être motivée, soit par l’ampleur de la consommation résultant du projet, soit par la faiblesse des capacités résiduelles de consommation au regard des objectifs de réduction.

Nul doute que ces motifs donneront lieu à un abondant contentieux dans les années à venir.

Il n’est toutefois pas possible d’opposer un sursis à statuer sur une demande pour laquelle la consommation d’ENAF serait compensée par la renaturation d’une surface au moins équivalente à l’emprise du projet.

Un sursis à statuer ne pourra pas non plus être opposé, ou, lorsqu’un sursis aura été opposé, il ne pourra pas être prolongé, après intégration des objectifs ZAN dans le document d’urbanisme.

Dans l’hypothèse où il aurait été sursis à statuer avant cette intégration, il devra être statué sur la demande d’autorisation d’urbanisme dans un délai de 2 mois à compter de sa confirmation par le pétitionnaire. A défaut, l’autorisation sera considérée comme ayant été tacitement accordée, sans que le législateur n’ait pris le soin de distinguer selon la localisation et les caractéristiques du projet. 

En cas de sursis à statuer, le propriétaire du terrain pourra enfin mettre en demeure la collectivité de procéder à l’acquisition de son terrain.

Par Axel Bertrand, avocat associé

Concertation et Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain (NPNRU)

Le NPNRU se traduit par la conclusion de conventions pluriannuelles de projet de renouvellement urbain qui définissent le contenu exact de chaque programme et ses modalités de financement. Ces conventions sont soumises à concertation préalable à plusieurs titres, concertation qui est source d’insécurité juridique. Il est donc indispensable de sécuriser au maximum la procédure. 

Le Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain (NPNRU) est issu de la loi n°2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine dite “Loi Lamy” (articles 3 et 4 de la loi du 21 février 2014).

Son cadre juridique a été intégré à la loi n°2003-710 du 1 août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, laquelle prévoyait déjà les modalités de mise en œuvre du Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU). 

Le NPNRU est un programme d’intervention prévu, sur la période 2014-2026, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), en priorité dans les quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants, par des projets de renouvellement urbain (article 9-1 de la loi du 1 août 2003).

La liste des QPV a été arrêtée dans sa dernière version par le décret n°2015-1138 du 14 septembre 2015 rectifiant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Quant aux quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants, ils sont définis par l’arrêté du 20 novembre 2018 relatif à la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants et visés à titre complémentaire par le nouveau programme national de renouvellement urbain.

Le NPNRU se veut participer à la réalisation de certains objectifs comme la lutte contre les inégalités, garantir aux habitants des quartiers défavorisés l’égalité réelle d’accès aux droits, agir pour le développement économique, ou encore agir pour l’amélioration de l’habitat (article 9-1 de la loi du 1 août 2003).

Il se traduit en pratique par des opérations d’aménagement urbain comprenant par exemple : 

  • la création et la réhabilitation d’espaces publics ;
  • la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de logements ;
  • la création, la réhabilitation et la démolition d’équipements publics ou collectifs ;
  • la création et la réorganisation d’espaces d’activité économique et commerciale.

Il doit également contribuer à l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments et à la transition écologique des quartiers concernés.

Sur le plan formel, le NPNRU implique la conclusion de conventions pluriannuelles entre, d’une part, l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) et, d’autre part, les collectivités territoriales, EPCI compétents et organismes publics ou privés qui conduisent des opérations concourant au renouvellement urbain dans les quartiers concernés. 

Ces conventions définissent le contenu exact du programme de renouvellement urbain dans le quartier ainsi que les modalités de financement provenant notamment de l’ANRU (article 10-3 de la loi du 1er août 2003).

L’ANRU, un EPIC national ayant pour mission de contribuer à la réalisation du NPNRU en accordant des concours financiers aux parties prenantes, est en effet dotée d’une enveloppe de 12 milliards d’euros pour la mise en oeuvre du NPNRU (article 9-2 de la loi du 1er août 2003).

Ces concours financiers sont directement destinés à la réalisation des opérations d’aménagement urbain dans les QPV (article 10-3 de la loi du 1er août 2003).

La signature de la convention pluriannuelle est toutefois le point final d’une longue procédure qui soulève de nombreuses questions juridiques. 

L’une d’entre elles concerne l’organisation et la mise en œuvre de la concertation avec les habitants des quartiers concernés. 

Le plus souvent, ces projets sont d’ores et déjà soumis à concertation au stade opérationnel, lorsqu’ils se traduisent par exemple par une Zone d’Aménagement Concertée (ZAC) ou une opération d’aménagement soumise à concertation (article L.103-2 du code de l’urbanisme). 

Pour les projets de renouvellement urbain conçus dans le cadre du NPNRU, cette concertation est insuffisante. 

En effet, les conventions pluriannuelles de projets de renouvellement urbain conclues dans le cadre du NPNRU sont elles-mêmes soumises au respect d’une procédure de concertation préalable. 

Celle-ci doit être organisée et se dérouler avant que la signature de la convention ne soit autorisée. Ce qui suppose que des modalités de concertation suffisamment précises aient été définies en amont.

Trois volets de concertation sont prévus par les textes, cumulatifs et indépendants, dont les modalités ne sont susceptibles de ne se  recouper qu’en partie.

Il s’agit de la concertation “Loi Lamy” (I.), de la concertation prévue par le règlement général de l’ANRU (II.) et de la concertation issue du code de l’urbanisme (III.). 

1. La concertation “Loi Lamy”

L’article 9-1 de la loi du 1 août 2003 issu de l’article 3 de la loi Lamy prévoit les modalités de concertation suivantes :

« (…) III. ― Les habitants ainsi que des représentants des associations et des acteurs économiques sont associés à la définition, à la mise en œuvre et à l’évaluation des projets de renouvellement urbain, selon les modalités prévues dans les contrats de ville. Chaque projet de renouvellement urbain prévoit la mise en place d’une maison du projet permettant la coconstruction du projet dans ce cadre. (…) ».

Les habitants ainsi que des représentants des associations et des acteurs économiques doivent donc être associés à la définition de tout projet de renouvellement urbain selon les modalités prévues dans les contrats de ville. 

Ces contrats sont conclus à l’échelle intercommunale entre l’Etat, les communes et EPCI concernés pour la mise en œuvre de la politique de la ville (article 6 de la loi du 21 février 2014).

Il faut donc se reporter au cas par cas, projet par projet, aux modalités de concertation prévues par les contrats de ville, lesquelles doivent être scrupuleusement respectées. 

Etant précisé que ces modalités doivent non seulement permettre aux habitants de participer à la coconstruction du projet – ce qui est là tout l’objet d’une procédure de concertation – mais aussi à “des représentants des associations et des acteurs économiques”, sans plus de précisions.

Une maison du projet doit également être mise en œuvre. 

Faut-il encore qu’elle permette effectivement la coconstruction du projet. Il ne suffit donc pas d’ouvrir matériellement un lieu revêtant cette appellation. A notre sens, ce lieu doit notamment être ouvert sur des plages horaires suffisantes et contenir une information adéquate et actualisée. Cela suppose aussi que les habitants aient été suffisamment informés de son existence.

2. La concertation du règlement général de l’ANRU

L’article 1.3 du Titre Ier du règlement de l’ANRU, tel qu’approuvé par l’arrêté du 24 août 2021 portant approbation des modifications du règlement général de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine relatif au NPNRU, prévoit que les habitants du quartier doivent être associés à toutes les étapes du projet selon des modalités extrêmement précises :

participation des habitants – la co-construction du projet 

Les habitants et usagers du quartier, notamment les représentants des associations de locataires présentes sur le quartier, sont parties prenantes du projet de renouvellement urbain. Ils sont associés à toutes ses étapes, dans une dynamique de co-construction : partage du diagnostic préalable, élaboration du projet, suivi des réalisations, évaluation des résultats du projet. Des représentants des conseils citoyens mis en place dans le cadre des contrats de ville participent aux instances de pilotage du projet de renouvellement urbain. » 

Les habitants et les représentants des associations de locataires présentes sur le quartier concerné doivent donc être associés à toutes les étapes du projet de renouvellement urbain, dès le diagnostic préalable et la phase d’élaboration.

Ce texte laisse une marge de manœuvre certaine pour définir les modalités précises de concertation.

Il va cependant bien plus loin que la concertation “loi Lamy” (I.) puisque les intéressés sont qualifiés de “parties prenantes du projet de renouvellement urbain” et doivent être associés à toutes ses étapes. 

Selon nous, il ne s’agit donc pas seulement d’organiser quelques réunions de concertation ou de publier quelques bulletins d’information qui présenteraient un hypothétique projet pensé au début du processus de réflexion. 

Ce texte impose en effet que les habitants et les représentants des associations de locataires aient la possibilité de contribuer à la coconstruction du projet et son évolution par différentes formes, tout au long de la procédure.

Si le projet est amené à évoluer, cela suppose à notre sens que les intéressés soient mis à même de se prononcer sur la nouvelle version du projet. Sans quoi ils ne peuvent en tout état de cause être qualifiés de “parties prenantes du projet de renouvellement urbain”.

Des représentants des conseils citoyens mis en place dans le cadre des contrats de ville doivent en outre impérativement participer à chaque instance de pilotage du projet de renouvellement urbain.

3. La concertation du code de l’urbanisme

L’article 4 de la Loi Lamy a soumis les projets de renouvellement urbain au respect d’une procédure de concertation préalable au titre de l’ancien article L.300-2 du code de l’urbanisme : 

« I. ― Le I de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme est complété par un 4° ainsi rédigé : « 4° Les projets de renouvellement urbain. » (…) ».

Ces dispositions ont été recodifiées à l’article L.103-2 du code de l’urbanisme par l’ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme

L’article L.103-2 du code de l’urbanisme en vigueur dispose désormais que : 

« Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : (…) 4° Les projets de renouvellement urbain. ».

Les projets de renouvellement urbain définis dans le cadre du NPNRU sont donc soumis à concertation préalable au titre de l’article L.103-2 du code de l’urbanisme.

A notre sens, les modalités de concertation prévues au titre de la concertation “Loi Lamy” et de la concertation du règlement général de l’ANRU sont susceptibles de satisfaire à la concertation préalable prévue par le code de l’urbanisme si elles ont été définies avec suffisamment de précision. 

Ce lien ne va toutefois pas plus loin.

a. D’abord, l’organisation de la procédure de concertation pose question en cas de modification du projet de renouvellement urbain.

La conclusion de la convention pluriannuelle de projet de renouvellement urbain est le point final de ce processus qui suppose au préalable la conclusion d’un protocole de préfiguration et la tenue de comités d’engagement ayant pour objet de valider ou non le projet proposé par les parties prenantes. 

En pratique, un dossier initial est déposé auprès de l’ANRU, lequel comporte une première version du projet de renouvellement urbain. Il est suivi d’un dossier complémentaire qui modifie plus ou moins le projet.

Or, lorsque des modifications apportées à un projet soumis à concertation en changent l’économie générale, une nouvelle concertation doit être organisée :

«  (…) Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que le conseil municipal de la commune de Dolus d’Oléron, pour tenir compte des observations formulées, le 19 septembre 2002, par le préfet sur le projet de plan local d’urbanisme du 18 juin 2002 sur quelques points, a modifié celui-ci avant de l’arrêter par une nouvelle délibération en date du 18 janvier 2003 ; qu’en jugeant que les modifications ainsi apportées au projet de plan local d’urbanisme ne portaient pas atteinte à l’économie générale de celui-ci et, par suite, ne rendaient pas nécessaire une nouvelle concertation avant que le projet soit à nouveau arrêté par le conseil municipal en vue d’être soumis à enquête publique, la cour s’est livrée à une appréciation souveraine des faits de l’espèce exempte d’erreur de droit et de dénaturation ; (…) » (CE, 16 mai 2012, n°314564).

Si les modifications apportées au projet initial en changent l’économie générale, une nouvelle procédure de concertation est donc requise au titre du code de l’urbanisme. 

Encore plus, cette jurisprudence n’a pas vocation à s’appliquer aux autres modalités de concertation prévues par les textes (concertations Loi Lamy et règlement général de l’ANRU). 

S’il y a modification du projet, que l’économie générale en soit ou non changée, les habitants et autres acteurs impliqués dans la procédure de concertation devraient donc en être informés et avoir la possibilité d’exprimer leur avis.

Sans quoi ils ne pourraient être considérés comme des “parties prenantes” associées à toutes les étapes de construction du projet de renouvellement urbain. 

b. Ensuite, il n’y a aucun lien entre les différentes concertations sur le plan contentieux.

Le caractère insuffisant de la concertation ne peut être critiqué à l’occasion d’un recours introduit contre la délibération approuvant un PLU (CE, Section, 5 mai 2017, Commune de Saint-Bon-Tarentaisen°388902). 

Se pose la question de savoir si cette jurisprudence, qui concerne les documents d’urbanisme et le recours pour excès de pouvoir, s’applique aux projets de renouvellement urbain, et donc à un recours de plein contentieux qui serait introduit contre une convention pluriannuelle de renouvellement urbain. 

Même si cela devait être le cas, il n’en demeure pas moins que la concertation “loi Lamy” et la concertation du règlement général de l’ANRU ne devraient pas être concernées par la jurisprudence Commune de Saint-Bon-Tarentaise. 

L’insuffisance de la concertation, au regard des modalités de concertation prévues par la Loi Lamy et le règlement général de l’ANRU (I. et II.), pourrait donc parfaitement être soulevée à l’occasion d’un recours contre la convention pluriannuelle. 

Dans tous les cas, même à considérer que la légalité de la convention pluriannuelle ne puisse être critiquée au regard du caractère insuffisant de la concertation, la concertation doit permettre d’associer effectivement le public à l’élaboration du projet. 

La concertation doit avoir un « effet utile », c’est-à-dire permettre en pratique aux habitants de prendre connaissance du projet et de formuler leurs observations. Des mesures dites de concertations, qui n’en auraient que le nom, ne peuvent donc tenir lieu de concertation lorsqu’elles ne permettent pas au public de s’associer à l’élaboration du projet, comme l’a récemment jugé le Tribunal administratif de Melun :

« 6. (…) qu’il résulte de ces dispositions que la légalité d’une délibération approuvant un plan local d’urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l’a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l’élaboration de ce document d’urbanisme ; que de telles modalités ne sauraient être regardées comme ayant été respectées si, bien que formellement exécutées, elles l’ont été dans des conditions les privant de tout effet utile et n’ont, ainsi, pas permis d’associer réellement le public à l’élaboration du projet de plan local d’urbanisme ; (…) (TA Melun, 2 février 2018, n°1309483).

Le public ne peut en effet formuler ses observations que s’il le fait en connaissance de cause, ce qui suppose qu’il ait été préalablement et suffisamment informé.

Enfin, il faut impérativement que les modalités de la concertation définies au préalable soient scrupuleusement respectées et que la collectivité soit en capacité d’en apporter la preuve.

En conclusion :

Le cadre juridique du NPNRU et des conventions de projet de renouvellement urbain est source d’une grande insécurité juridique au regard notamment de la procédure de concertation et des enjeux liés à la mise en oeuvre de ces projets. 

Par Axel Bertrand, Avocat associé 

Opposabilité des cahiers de recommandations architecturales aux autorisations d’urbanisme

Le Conseil d’Etat juge que les “cahiers de recommandations architecturales” sont opposables aux demandes d’autorisations d’urbanisme sous certaines conditions (CE, 2 juin 2023, SCI du 90-94 avenue de la République, n°461645, Lebon).

Le Conseil d’Etat était appelé à se prononcer sur une question qui se pose fréquemment en pratique : l’opposabilité des cahiers ou recueils de recommandations architecturales et autres documents apparentés.

Ces documents, souvent annexés au règlement du PLU, posent la question de leur opposabilité aux demandes d’autorisations d’urbanisme. 

L’article L.152-1 du code de l’urbanisme prévoit en effet que les travaux doivent être conformes au règlement et aux documents graphiques du PLU. Il n’est pas fait mention de ces documents. 

Le Conseil d’Etat tranche en faveur de leur opposabilité sous certaines conditions :

“(…) 10. Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le règlement du plan local d’urbanisme renvoie à un « cahier de recommandations architecturales », adopté selon les mêmes modalités procédurales, le soin d’expliciter ou de préciser certaines des règles figurant dans le règlement auquel il s’incorpore. Un tel document ne peut toutefois être opposé aux demandes d’autorisation d’urbanisme que s’il y est fait expressément référence dans le règlement et que ce cahier se contente d’expliciter ou préciser, sans les contredire ni les méconnaître, des règles figurant déjà dans le règlement. (…)” (CE, 2 juin 2023, SCI du 90-94 avenue de la Républiquen°461645, Lebon).

Pour qu’un cahier de recommandations architecturales soit opposable aux demandes d’autorisations d’urbanisme, trois conditions cumulatives doivent donc être réunies  :

  • le document doit avoir été adopté selon les mêmes modalités procédurales que le règlement ;
  • son opposabilité doit expressément être précisée dans le règlement du PLU ;
  • le document doit se contenter d’expliciter ou de préciser des règles figurant déjà dans le règlement, sans les contredire ni les méconnaître.

1. Le document doit avoir été adopté selon les mêmes modalités procédurales que le règlement du PLU

Le document doit avoir été adopté dans les mêmes conditions que le règlement, c’est-à-dire, selon les modalités prévues par les articles L.153-1 et suivants du code de l’urbanisme. 

Il doit en cela constituer une “composante du règlement” (conclusions Nicolas AGOUX sur CE, 2 juin 2023, précité). Pour être opposable, le document doit ainsi être annexé au règlement du PLU, et non seulement annexé au PLU.

Le rapporteur public souligne “(…) que cette annexe, à laquelle le corps du règlement doit renvoyer expressément, ne se distingue pas organiquement de ce dernier dont elle doit être conçue comme une partie intégrante (…)” (conclusions Nicolas AGOUX).

Précisons sur ce point qu’il faut bien distinguer ces documents des “chartes promoteurs” ou apparentées qui définissent des préconisations ou engagements à destination des pétitionnaires en sus des règles du PLU. Leur opposabilité fait a priori défaut puisque ces chartes : 

  • ne sont pas annexées au règlement du PLU ;
  • et sont adoptés en dehors des règles relatives à l’élaboration ou l’évolution du PLU. 

Raison pour laquelle le Tribunal administratif de Rouen a récemment annulé une délibération portant approbation d’une charte d’urbanisme (TA Rouen, 26 janvier 2023, n°2202586).

2. L’opposabilité du document doit être expressément précisée dans le règlement du PLU

Cette condition “suppose que le PLU ne laisse place à aucune ambiguïté sur le caractère opposable du cahier” (conclusions Nicolas AGOUX).

A titre d’exemple, dans l’espèce jugée par le Conseil d’Etat, le cahier de recommandations architecturales indiquait que « Ce document est un complément qualitatif indispensable au PLU et à son règlement.”

Les juges en ont déduit que les auteurs du PLU avaient entendu le rendre opposable aux demandes d’autorisation d’urbanisme. 

Si le règlement indique que le document annexe n’a qu’une valeur pédagogique, qu’il n’a pas de portée prescriptive ou de valeur réglementaire, il n’est donc pas opposable aux demandes d’autorisations d’urbanisme. 

Il convient dès lors de distinguer ce type de document des “bonnes pratiques” qui ne sont pas opposables aux demandes d’autorisations d’urbanisme, ainsi que le souligne le rapporteur public : 

ces prescriptions doivent être rédigées en des termes impératifs, afin de bien les distinguer des documents à visée pédagogique fréquemment diffusés par les collectivités pour guider les pétitionnaires à titre de « bonnes pratiques », par exemple en termes de matériau à utiliser, mais, comme l’explicitent souvent opportunément leurs auteurs, sans avoir force réglementaire.” (conclusions Nicolas AGOUX).

Dans certaines hypothèses où le règlement est plus ambigu, cette condition sera plus difficile à apprécier. Il conviendra donc de s’y attarder au cas par cas. 

Reste qu’en cas de doute, l’opposabilité du document devrait être écartée puisque, comme l’a souligné le rapporteur public, cette opposabilité “suppose que le PLU ne laisse place à aucune ambiguïté sur le caractère opposable du cahier (conclusions Nicolas AGOUX).

Précisons que, là encore, les “chartes promoteurs” ne peuvent être opposées aux demandes d’autorisations d’urbanisme puisque, soit elles ne sont pas prescriptives et ne sont donc pas opposables, soit elles se veulent prescriptives et sont illégales, n’ayant pas été adoptées selon les mêmes modalités procédurales que le règlement.

3. Le document doit se contenter d’expliciter ou de préciser des règles figurant dans le règlement du PLU

Selon cette dernière condition, le document ne peut que préciser ou expliciter la portée des prescriptions du règlement. 

A titre d’exemple, dans l’espèce jugée par le Conseil d’Etat, le cahier de recommandations architecturales indiquait venir compléter les prescriptions du règlement et précisait que “En cas de doute sur l’interprétation d’une disposition, c’est le règlement qui prévaut.

Ces documents ne peuvent donc prévoir de nouvelles règles d’urbanisme. 

Là aussi, l’opposabilité des “chartes promoteurs” fait donc défaut puisque, outre le fait que les conditions précédentes ne sont pas réunies, il ne peut y avoir de règles nouvelles dans un document annexe.

CONCLUSION

L’opposabilité aux demande d’autorisations d’urbanisme des “cahiers de recommandations architecturales” et documents apparentés est loin d’être systématique. 

ASTEN AVOCATS audit vos demandes de permis de construire et sécurise la conception de vos projets.

Par Axel Bertrand, avocat associé

Le recours contre une décision constatant l’absence de caducité d’un permis de construire doit être notifié

Le Conseil d’Etat juge que l’obligation de notification prévue par l’article R.600-1 du code de l’urbanisme s’applique aux appels et pourvois en cassation introduits contre une décision juridictionnelle qui constate l’absence de caducité d’un permis de construire (CE, 12 avril 2023, société Cystaim V3 n°456141, publié aux tables du recueil Lebon).

L’article R.600-1 du code de l’urbanisme prévoit que tout recours administratif ou contentieux introduit contre un certificat d’urbanisme ou une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol doit être notifié à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation à peine d’irrecevabilité.

La notification doit être faite par lettre recommandée avec accusé de réception dans un délai franc de 15 jours à compter du dépôt du recours, cette formalité étant réputée accomplie à la date d’envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception.

Cette notification doit également être faite en cas d’appel ou de pourvoi en cassation contre une décision juridictionnelle relative à ces mêmes décisions (article R.600-1 du code de l’urbanisme).

L’article R.600-1 du code de l’urbanisme a fait l’objet de plusieurs modifications. 

Le Conseil d’Etat avait déjà jugé que l’obligation de notification s’appliquait aux appels ou pourvois en cassation contre une décision juridictionnelle constatant l’absence de caducité d’un permis de construire sous l’empire des anciennes dispositions l’article R.600-1 du code de l’urbanisme issues de l’article 4 du décret n°2000-389 du 4 mai 2000 (CE, 30 avril 2003, Secrétaire d’Etat au Logement c/ SNC Norminter lyonnais, n°237039).

N’étaient en revanche pas concernés les recours introduits contre une décision constatant la caducité d’une autorisation d’urbanisme (CE, 25 septembre 2013, M. Maunoury, n°351103).

Dans le premier cas, le pétitionnaire demeure en effet titulaire d’une autorisation, tandis que ce n’est pas le cas dans le second puis le permis est caduc. 

Le champ matériel des décisions concernées par l’obligation de notification a été modifié, notamment par le décret n°2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l’application de l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme puis par le décret n°2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l’urbanisme.

Par une décision du 12 avril 2023 (n°460754), le Conseil d’Etat confirme que l’obligation de notification prévue par l’article R.600-1 du code de l’urbanisme s’applique aux appels et pourvois en cassation introduits contre une décision juridictionnelle qui constate la caducité d’un permis de construire :

“2. Aux termes de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue du décret du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l’urbanisme applicable au litige : « En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l’encontre d’un certificat d’urbanisme, ou d’une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant un certificat d’urbanisme, ou une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code. L’auteur d’un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif ». Il résulte du III de l’article 9 du décret du 17 juillet 2018 que cette rédaction était applicable aux requêtes dirigées contre des décisions, administratives ou juridictionnelles, intervenues après le 1er octobre 2018 ;

3. La notification prévue par ces dispositions, qui ont pour objet de renforcer la sécurité juridique des titulaires d’autorisation de construire, doit être effectuée, à peine d’irrecevabilité, par le requérant qui interjette appel ou se pourvoit en cassation contre une décision juridictionnelle qui constate l’absence de caducité d’un permis de construire, et annule, pour ce motif, une décision constatant cette caducité.”

Les recours introduits contre une décision refusant de constater la caducité d’une autorisation d’urbanisme devraient donc également être soumis à l’obligation de notification. 

Compte-tenu de la rédaction très étendue des dispositions de l’article R.600-1 du code de l’urbanisme, nous recommandons toutefois de notifier tout type de recours, dès lors qu’il concerne une autorisation d’urbanisme, à l’exception des permis modificatifs et de régularisation communiqués aux parties dans le cadre prévu par l’article L.600-5-2 du code de l’urbanisme.


Axel Bertrand, avocat associé

La cristallisation des moyens s’applique aux permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale

Le Conseil d’Etat juge que le mécanisme de cristallisation des moyens prévu par l’article R.600-5 du code de l’urbanisme s’applique aux permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale (CE, 4 avril 2023, société Distribution Casino France, n°460754, publié au recueil Lebon).

Lorsqu’un projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale (AEC), le permis de construire (PC) tient lieu d’AEC si la demande a fait l’objet d’un avis favorable de la Commission Départementale d’Aménagement Commercial (CDAC) ou de la Commission Nationale (article L.425-4 du code de l’urbanisme).

Le Conseil d’Etat avait déjà indiqué que les dispositions de l’article R.600-1 du code de l’urbanisme, qui imposent au requérant de notifier son recours contre une autorisation d’urbanisme à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation, s’appliquent aux PC valant AEC (CE, avis, 23 décembre 2016, société MDVP Distribution, n°398077).

L’article R.600-5 du code de l’urbanisme prévoit qu’en cas de recours contre une autorisation d’urbanisme, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux à compter d’un délai de deux mois suivant la communication du premier mémoire en défense.

Se posait la question de savoir si ce mécanisme de cristallisation des moyens s’applique ou non aux PC valant AEC. 

Par une décision du 4 avril 2023 (n°460754), le Conseil d’Etat répond par l’affirmative. 

Il rappelle que les dispositions relatives au contentieux de l’urbanisme contenues dans le code de l’urbanisme s’appliquent aux recours en annulation formés contre les permis de construire qui tiennent lieu d’autorisation au titre d’une autre législation, sauf disposition contraire de cette dernière (article L.600-13 du code de l’urbanisme).

Aucune disposition du code de commerce ne s’oppose à la cristallisation des moyens prévue par l’article R.600-5 du code de l’urbanisme. 

Il en déduit que ce mécanisme s’applique aux recours introduits contre des permis de construire valant AEC : 

“Il résulte de ces dispositions que la cristallisation des moyens prévue par les dispositions de l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme s’applique au recours formé contre un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale par une personne mentionnée à l’article L. 752-17 du code de commerce.” 

Lorsqu’un recours en annulation est introduit contre un PC valant AEC, les parties ne peuvent donc plus invoquer de moyens nouveaux à compter d’un délai de deux mois suivant la communication du premier mémoire en défense.

Le calendrier contentieux doit donc faire l’objet d’une attention particulière.
 
Axel Bertrand, avocat associé

Quelle destination pour les dark stores et les dark kitchens ?

Après que le Conseil d’Etat (CE, 23 mars 2023, Ville de Paris, n°468360) ait jugé que des dark kitchens et dark stores relèvent de la sous-destination « entrepôts », le lendemain, deux textes ont été publiés au JORF, faisant pour l’essentiel relever les dark stores de la sous-destination « entrepôts » et créant une nouvelle sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne » pour les dark kitchens.

Contexte

Les dark stores sont des locaux de stockage dédiés à la livraison rapide, le plus souvent par des livreurs à bicyclette, de produits d’épicerie commandés par des clients sur internet.  

Les dark kitchens sont des locaux dans lesquels sont préparés des repas destinés à être livrés rapidement, là aussi par des livreurs à bicyclette le plus souvent, et/ou retirés sur place, suite à une commande internet.

Les points communs entre ces deux activités sont la rapidité du service proposé, la livraison devant être faite dans un temps très réduit, et l’absence d’accueil de la clientèle dans les locaux, sauf, éventuellement, pour effectuer des retraits.

Ces activités de quick commerce se sont considérablement développées depuis la crise sanitaire, souvent dans des locaux exploités initialement par des commerces.

Ils sont également générateurs de nuisances (bruit, odeurs, stationnement anarchique, malpropreté…) pour les riverains.

Dans un premier temps, le Gouvernement avait envisagé de classer les dark stores et dark kitchens parmi les commerces de détail, ce qui aurait facilité leur développement.  

Ce projet avait fait réagir de nombreux élus, notamment à Paris où la Mairie demandait au Gouvernement que ces activités soient considérées comme des entrepôts.

En septembre 2022, le Gouvernement avait finalement annoncé que les dark stores seraient considérés comme des entrepôts et qu’une nouvelle « catégorie » serait créée pour les dark kitchens.

C’est chose faite avec un décret et un arrêté du 22 mars 2023 publiés au JORF du 24 mars 2023.

La veille, le Conseil d’Etat avait jugé que les dark kitchens et dark kitchens relèvent de la sous-destination d’entrepôt.

 

La question du changement de destination non autorisé

Rappelons que les changements de destination sont a minima soumis à déclaration préalable au titre de l’article R.421-17 du code de l’urbanisme.

Les différentes destinations sont prévues par l’article R.151-27 du code de l’urbanisme, au nombre desquelles figurent les constructions à destination de « commerce et activités de service » et les « autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ».

Chaque destination comprend plusieurs sous-destinations prévues par larticle R.151-28 du code de l’urbanisme.

A ce titre, les constructions à destination de « commerce et activités de service » comprennent les activités d’« artisanat et commerce de détail », et les « autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire » comprennent les « entrepôts ».

Le contenu de ces sous-destinations étant précisé par un arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d’urbanisme et les règlements des plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu.

Se posait la question de savoir si les dark kitchens et les dark stores relevaient de la sous-destination « artisanat et commerce de détail » ou « entrepôts », ainsi que le sujet d’un changement de destination non autorisé.

 

La décision du Conseil d’Etat du 23 mars 2023 : les dark stores et les dark kitchens sont des entrepôts

La Ville de Paris avait mis en demeure les sociétés FRICHTI et GORILLAS TECHNOLOGIES FRANCE de restituer sous astreinte plusieurs de leurs locaux dans leur état d’origine, sur le fondement des dispositions l’article L.481-1 du code de l’urbanisme.

Ces dernières, issues de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, permettent en effet à l’administration de mettre en demeure, le cas échéant sous astreinte, une personne ayant exécuté des travaux en méconnaissance de certaines règles d’urbanisme.

L’objet de cette mise en demeure étant d’obtenir la régularisation de la situation, soit par des travaux, soit par le dépôt d’une demande d’autorisation d’urbanisme.

Les deux sociétés exploitent une activité de livraison rapide de commandes de produits d’épicerie et de repas préparés par des livreurs à bicyclette, dans des locaux commerciaux.

Pour la Ville de Paris, ces sociétés exploitaient une activité relevant de la sous-destination « entrepôt » dans des locaux relevant du « commerce et activités de service ».

Ce qui aurait dû faire l’objet d’un changement de destination.

Le 1° de l’article UG 2.2.2 du PLU de Paris interdisant la transformation de locaux existants en rez-de-chaussée sur rue en entrepôts, la Ville de Paris avait donc mis en demeure les deux sociétés de régulariser la situation en restituant aux locaux concernés leur état d’origine.

Le dépôt d’une déclaration préalable n’aurait en effet pas permis de régulariser la situation, la transformation de ces locaux commerciaux en entrepôts n’étant pas autorisée par le PLU.

Saisi d’une requête en référé-suspension, le Tribunal administratif de Paris avait suspendu l’exécution des différentes mises en demeure prises par la Ville de Paris (TA Paris, 5 octobre 2022, sociétés Frichti et Gorillas Technologies France, n°2219412/4).

Le Juge des référés avait considéré, d’une part, qu’il existait un doute sérieux sur la légalité de ces décisions en ce que l’article L.481-1 du code de l’urbanisme ne se réfère qu’aux « travaux ».

Seul un changement de destination était en effet en cause et non des travaux « matériels ».

Et, d’autre part, que l’activité exploitée dans ces locaux était susceptible de présenter un intérêt collectif et ainsi de relever des espaces de logistiques urbaine au sens du règlement du PLU de Paris se rattachant aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif (CINASPIC).

Le Conseil d’Etat censure ce raisonnement (CE, 23 mars 2023, Ville de Parisn°468360).

Il précise d’abord que si l’article L.481-1 du code de l’urbanisme se réfère aux seuls « travaux », il s’applique à « l’ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d’une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement ».

Les dispositions de l’article L.481-1 du code de l’urbanisme s’appliquent donc bien aux changements de destination irrégulièrement réalisés, et non uniquement aux travaux matériels.

Le Conseil d’Etat juge ensuite que l’activité exploitée par les sociétés FRICHTI et GORILLAS TECHNOLOGIES France relève de la sous-destination « entrepôt », « même si des points de retrait peuvent y être installés ».

De sorte que leur activité constituait un changement de destination soumis à déclaration préalable qui, au cas présent, ne pouvait être régularisé que par la restitution de l’état d’origine des locaux au regard du PLU de Paris.  

 

Le décret et l’arrêté du 22 mars 2023 : modification de plusieurs sous-destinations et création de la sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne »

Le lendemain de la décision du Conseil d’Etat, deux textes ont été publiés au JORF (du 24 mars 2023) ayant pour objet de préciser la destination des dark stores et dark kitchens.

Le décret du 22 mars 2023 :

Il s’agit du décret n°2023-195 du 22 mars 2023 portant diverses mesures relatives aux destinations et sous-destinations des constructions pouvant être réglementées par les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu.

Précisons que ses dispositions n’entrent en vigueur que le 1er juillet 2023 et ne s’appliquent pas aux PLU et aux documents en tenant lieu dont les procédures d’élaboration ou d’évolution ont été engagées avant cette date, sauf si la collectivité décide d’en faire application (article 2 du décret du 22 mars 2023).

L’article 1er du décret modifie l’article R.151-28 du code de l’urbanisme et créé, au sein de la destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire » (à laquelle il ajoute le secteur primaire), une nouvelle sous-destination intitulée « cuisine dédiée à la vente en ligne », distincte de celle d’entrepôt.

La destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire » contiendra donc désormais les 5 sous-destinations suivantes : « industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition, cuisine dédiée à la vente en ligne ».

L’arrêté du 22 mars 2023 :

Il s’agit de l’arrêté du 22 mars 2023 modifiant la définition des sous-destinations des constructions pouvant être réglementées dans les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu.

  • Cet arrêté modifie d’abord le contenu de la sous-destination « artisanat et commerce de détail » qui relève des constructions à destination de « commerce et activité de service ».

Cette sous-destination recouvre désormais « les constructions destinées aux activités artisanales de production, de transformation, de réparation ou de prestation de services, les constructions commerciales avec surface de vente destinées à la présentation ou à l’exposition de biens et de marchandises proposées à la vente au détail à une clientèle, ainsi que les locaux dans lesquels sont exclusivement retirés par les clients les produits stockés commandés par voie télématique ».

  • L’arrêté du 22 mars 2023 modifie ensuite la sous-destination « restauration » qui relève également des constructions à destination de « commerce et activité de service ».

Selon ce texte, la sous-destination « restauration » recouvre « les constructions destinées à la restauration sur place ou à emporter avec accueil d’une clientèle ».

  • L’arrêté du 22 mars 2023 modifie de plus la sous-destination « entrepôt » qui relève des constructions à destination d’« autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire ».

La sous-destination “entrepôt” recouvre désormais « les constructions destinées à la logistique, au stockage ou à l’entreposage des biens sans surface de vente, les points permanents de livraison ou de livraison et de retrait d’achats au détail commandés par voie télématique, ainsi que les locaux hébergeant les centres de données. ».

  • L’arrêté du 22 mars 2023 précise enfin le contenu de la nouvelle sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne », qui relève également des constructions à destination d’« autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire ».

La sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne » recouvre « les constructions destinées à la préparation de repas commandés par voie télématique. Ces commandes sont soit livrées au client soit récupérées sur place ».

 

Impact sur la destination des dark stores et des dark kitchen

Quel est l’impact de ces modifications sur les dark stores et les dark kitchens 

S’agissant des dark stores :

Les dark stores devraient désormais être qualifiés d’entrepôts puisque la sous-destination « entrepôt » comprend désormais « les points permanents de livraison ou de livraison et de retrait d’achats au détail commandés par voie télématique ».

Dès lors qu’un dark store fait de la livraison, ou de la livraison et du retrait, il devrait donc relever de la sous-destination « entrepôt ».

Si toutefois un dark store ne devait faire que du retrait, il serait en revanche susceptible de relever de la sous-destination « artisanat et commerce de détail » puisque cette dernière comprend « les locaux dans lesquels sont exclusivement retirés par les clients les produits stockés commandés par voie télématique ».

Cette hypothèse est toutefois peu probable puisque le retrait n’est pas la fonction première des dark stores, mais celle des drives. Ou alors le dark store tomberait précisément dans ce type d’activité.

Ce qui explique d’ailleurs que l’activité de retrait de produits ne peut relever de la sous-destination « artisanat et commerce de détail » que si elle est exclusive.

A partir du moment où les produits sont également livrés, même s’il y aussi la possibilité de les retirer sur place, l’activité relève donc de la sous-destination « entrepôt ».

S’agissant des dark kitchens :

Les dark kitchens devraient pour leur part relever de la sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne », créée à cette fin, puisque leur activité porte sur la livraison ou le retrait de commandes, ou les deux.

Les restaurants ayant une activité de livraison et/ou de retrait sont-ils alors également susceptibles de relever de cette sous-destination ?

A notre sens, cela est à exclure dès lors que la sous-destination « restauration »  comprend les constructions destinées à la restauration sur place, mais aussi à emporter, lorsqu’il y a accueil d’une clientèle.

L’accueil de la clientèle permettant précisément de faire un distinguo entre ce qui relève des dark kitchens et les restaurants.

L’activité de livraison et/ou de retrait n’étant de plus qu’accessoire pour les restaurants, dans la plupart des cas. Elle ne peut donc avoir que la même sous-destination que l’activité principale de « restauration » (article R.151-29 du code de l’urbanisme).

 

Axel Bertrand, avocat associé

Comment calculer la surface de plancher ?

Le calcul de la surface de plancher (SDP) est essentiel à tout projet de construction puisqu’il permet notamment de déterminer si une autorisation d’urbanisme est requise et laquelle, si le projet est soumis à l’obligation de recourir à un architecte, ou encore les conditions d’opposabilité du Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT).

Permis de construire modificatif et régularisation par changement de circonstances

Un permis de construire modificatif peut régulariser un permis initial non conforme si la règle méconnue ne l’est plus du fait d’un changement dans les circonstances de fait (CE, 10 octobre 2022, Société Territoires Soixante-Deux, n°451530).

Il est constant qu’un permis de construire non conforme aux règles d’urbanisme peut être régularisé par la délivrance d’un permis de construire modificatif (CE, 2 février 2004, SCI La Fontaine de Villiers, n°238315). 

Le Conseil d’Etat avait déjà jugé que la régularisation d’un permis initial par un permis modificatif peut résulter de l’évolution des règles d’urbanisme méconnues. Il est donc possible de faire évoluer les règles d’urbanisme méconnues, après délivrance du permis initial, afin d’assurer la conformité du projet à ces règles d’urbanisme (CE, 7 mars 2018, Mme Bloch, n°404079).

Par une décision du 10 octobre 2022, le Conseil d’Etat va encore plus loin et juge que le permis initial peut être régularisé par un permis modificatif si la règle d’urbanisme méconnue ne l’est plus en raison “d’un changement dans les circonstances de fait” (CE, 10 octobre 2022, Société Territoires Soixante-Deux, n°451530).

Il s’agissait en l’occurrence d’un projet de parc d’activité soumis à la loi littoral. 

Cette dernière prévoit que l’extension de l’urbanisation ne peut se faire qu’en continuité de l’existant. 

Lorsqu’un permis modificatif a été délivré, le Conseil d’Etat en déduit que le respect du principe d’extension de l’urbanisation en continuité doit dès lors s’apprécier à la date de la délivrance du permis modificatif. Il faut autrement dit tenir compte des constructions qui n’avaient pas été réalisées à la date de délivrance du permis initial. 

Ce qui laisse place à l’imagination pour des perspectives (très) élargies de régularisation.

Par Axel BERTRAND

Isolation thermique par l’extérieur (ITE) : cadre juridique

Sur une écrasante majorité du territoire français, les logements sont datés d’avant la première réglementation thermique. Ils n’ont pas été conçus pour supporter de grands écarts de températures et ne sont pas adaptés aux conséquences du changement climatique. Une adaptation rapide des logements mal isolés est indispensable.  L’une des techniques d’isolation thermique est l’isolation thermique par l’extérieur (ITE), toutefois soumises à plusieurs contraintes sur le plan juridique,  relatives au respect des règles d’urbanisme et à l’autorisation des éventuels surplombs générés par l’isolation sur le fonds voisin.

Sur une écrasante majorité du territoire français, les logements construits avant 1974, voire avant 1944, sont les plus fréquents (Les conditions de logement en France, édition 2017 – INSEE Références).  

A titre d’exemple, à Paris, 80% des bâtiments sont datés d’avant la première réglementation thermique, c’est-à-dire 1974 (LIRZIN (F.), « Paris face au changement climatique », l’aube, 2022, page 99). 

Ces logements n’ont pas été conçus pour supporter de grands écarts de températures et ne sont pas adaptés aux conséquences du changement climatique, notamment aux vagues de chaleur. 

Pour donner un ordre de grandeur, des chercheurs européens prévoient que le climat devrait se déplacer d’environ 1000 km au nord d’ici 2050 et que le climat méditerranéen s’installera jusqu’à la Loire. Paris devrait donc avoir un climat comparable à celui de Canberra aujourd’hui et connaitre, entre autres, une élévation de l’ordre des températures de +4,3 degrés en été, ainsi que des canicules fréquentes (Ibid, pages 55 et s).

Consécutivement à la lutte contre le changement climatique, une adaptation rapide des logements mal isolés est indispensable.  

Les performances thermiques des constructions nouvelles sont soumises à la RE2020, mais cela n’est pas le cas des logements anciens, qui sont souvent de véritables passoires thermiques. 

Outre le développement d’un urbanisme adapté à ces enjeux, l’isolation thermique de ces logements est indispensable.

L’isolation thermique recouvre « l’ensemble des techniques mises en œuvre pour limiter les déperditions calorifiques (…) allant de l’intérieur des locaux (chauffés) vers l’extérieur quand la température est inférieure à la température intérieure. Une bonne isolation thermique doit être efficace aussi dans le sens inverse, pour améliorer le confort d’été en contribuant au maintien d’une température inférieure à la température extérieure » (DICOBAT page 60).

L’une des techniques les plus répandues est l’isolation des murs par l’intérieur ou par l’extérieur. 

L’isolation thermique par l’extérieur (ITE) a souvent un coût plus important que l’isolation thermique par l’intérieur, mais elle présente l’avantage de ne pas entrainer de pertes de surface intérieure et s’adapte particulièrement aux petites surfaces. 

La réalisation d’une ITE est toutefois soumises à plusieurs contraintes sur le plan juridique. 

Elle doit d’abord respecter les règles d’urbanisme en vigueur (1.). Les éventuels surplombs générés par l’isolation sur le fonds voisin ou sur le domaine public doivent ensuite être autorisés (2.). 

1.    L’autorisation des ITE au regard des règles d’urbanisme 

La réalisation d’une ITE est a minima soumise à déclaration préalable en ce qu’elle a pour effet de modifier l’aspect extérieur d’un bâtiment existant (article R.421-17 du code de l’urbanisme). 

Les travaux peuvent également être soumis à permis de construire s’ils sont accompagnés d’autres modifications, notamment si ces travaux génèrent plus de 20 m2 d’emprise au sol ou de surface de plancher (article R.421-14 du code de l’urbanisme).  

Dans tous les cas, l’autorisation d’urbanisme ne pourra être délivrée que si le projet est conforme aux règles d’urbanisme, ce qu’il convient d’étudier avant tout dépôt d’une demande d’autorisation et, a fortiori, avant toute réalisation de travaux.

Sont ici essentiellement concernées les règles régissant l’implantation des constructions ainsi que les règles esthétiques. 

S’agissant des constructions anciennes, il n’est pas rare que ces règles ne permettent pas la réalisation d’une ITE, notamment dans les grandes villes, lorsque le retrait des constructions avec les limites séparatives imposé par le PLU n’est pas respecté. 

Plusieurs solutions peuvent cependant permettre d’obtenir l’autorisation sollicitée. 

– Le PLU peut d’abord prévoir des alternatives pour les ITE. Le PLU peut par exemple prévoir d’autoriser les dispositifs d’ITE, avec ou sans épaisseur limite, dans les marges de recul. 

– Une dérogation aux règles d’implantation et à l’aspect extérieur peut ensuite être sollicitée par le pétitionnaire. 

Cette possibilité issue de l’article 7 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, initialement prévue à l’ancien article L.123-5-2 du code de l’urbanisme, est désormais codifiée au 1° de l’article L.152-5 du code de l’urbanisme.

Une autorisation d’urbanisme peut ainsi déroger aux règles du PLU relatives à l’emprise au sol, à la hauteur, à l’implantation et à l’aspect extérieur des constructions pour la mise en œuvre d’une ITE sur les constructions existantes.

Cette dérogation doit être sollicité par le pétitionnaire en joignant une note descriptive précisant la nature de la dérogation demandée et justifiant du respect des conditions prévues par le code de l’urbanisme pour en bénéficier (article R.431-31-2 du code urbanisme).

Elle ne peut être accordée que par une décision motivée et n’est pas applicable aux secteurs protégés (immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, immeubles protégés au titre des abords, immeubles situés dans le périmètre d’un SPR et immeubles et éléments de patrimoine protégés au titre de l’article L.151-19 du code de l’urbanisme). 

Les conditions de cette dérogation ont été précisées par le décret n° 2016-802 du 15 juin 2016 facilitant la délivrance d’une autorisation d’urbanisme pour la mise en œuvre d’une isolation thermique ou d’une protection contre le rayonnement solaire.

Le dépassement autorisé ne peut d’abord excéder 30 centimètres par rapport aux règles d’implantation des constructions autorisées par le règlement du PLU (article R.152-6 du code de l’urbanisme). 

La surépaisseur qui résulte de l’ITE doit ensuite « être adaptée au mode constructif et aux caractéristiques techniques et architecturales de la façade ou de la toiture et ne doit pas porter atteinte à la qualité architecturale du bâtiment et à son insertion dans le cadre bâti environnant » (article R.152-9 du code de l’urbanisme), ce qui doit faire l’objet d’une justification dans la notice.

La dérogation ne concerne enfin que les constructions achevées depuis plus de deux ans à la date de dépôt de la demande de dérogation (article R.152-5 du code de l’urbanisme). 

Ces dispositifs permettent de réaliser une ITE sous l’angle des règles d’urbanisme. Mais ils ne permettent pas d’autoriser les surplombs que peuvent générer ces dispositifs sur un fonds voisin ou sur le domaine public. 

2.    L’autorisation des surplombs générés par l’ITE 

Tout dispositif d’ITE génère une certaine épaisseur pouvant aller jusqu’à plusieurs dizaines de centimètres et créer un surplomb. 

– Si le surplomb est généré sur le domaine public, une pièce exprimant l’accord exprès du gestionnaire du domaine doit impérativement être jointe à la demande (article R.431-13 du code de l’urbanisme).

– Si le surplomb est généré sur un fonds privé, en limite séparative, aucune pièce n’est à joindre à la demande d’autorisation. Cependant, l’accord du voisin s’impose systématiquement. 

Jusqu’à peu, cet accord devait être matérialisé par la conclusion d’une servitude de surplomb et d’une servitude de tour d’échelle pour la réalisation des travaux d’ITE. 

Un droit de surplomb a cependant été créé pour la réalisation d’une ITE, sous certaines conditions, par l’article 172 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat. Ses modalités ont été précisées par le décret n° 2022-926 du 23 juin 2022 relatif au droit de surplomb pour l’isolation thermique par l’extérieur d’un bâtiment.

L’article L.113-5-1 du CCH prévoit désormais que « le propriétaire d’un bâtiment existant qui procède à son isolation thermique par l’extérieur bénéficie d’un droit de surplomb du fonds voisin de trente-cinq centimètres ».

Sur ce point, la notion de « bâtiment existant » n’a pas été définie par le législateur. 

A l’évidence, il ne s’agit pas des bâtiments existants au jour de la publication de la loi Climat. De manière négative, il pourrait s’agir toutes les constructions, à l’exclusion de celles en cours de construction, qui ne pourraient pas bénéficier du droit de surplomb. 

Par analogie avec les demandes de dérogation aux règles d’urbanisme (voir supra), il pourrait aussi s’agir des constructions achevées depuis plus de deux ans.

Cela reste toutefois incertain puisque les nouvelles constructions sont soumises à la RE2020. On voit mal en quoi ces constructions seraient susceptibles de bénéficier du droit de surplomb, avant tout destiné aux constructions les plus anciennes et aux passoires énergétiques. 

Plusieurs conditions sont de plus prévues pour faire valoir son droit de surplomb. 

Sur le fond, il faut, soit qu’aucune autre solution technique ne permet d’atteindre un niveau d’efficacité énergétique équivalent à celle de l’ITE, soit que cette autre solution présente un coût ou une complexité excessifs. 

L’ITE ne peut de plus être réalisée qu’à deux mètres au moins au-dessus du pied du mur, du pied de l’héberge ou du sol, sauf accord contraire des propriétaires des deux fonds sur une hauteur inférieure.

Enfin, une indemnité préalable est due au propriétaire du fonds surplombé.

Sur la forme, les modalités de mise en œuvre de ce droit doivent être constatées par acte authentique ou par décision de justice.

Pour la réalisation des travaux, le législateur a en outre prévu l’équivalent d’une servitude de tour d’échelle.

Le droit de surplomb emporte ainsi le droit d’accéder temporairement à l’immeuble voisin afin d’y mettre en place les installations provisoires strictement nécessaires à la réalisation des travaux. Ce qui suppose la conclusion d’une convention ayant pour objet de définir les modalités de mise en œuvre de ce droit, ce dans les conditions prévues par l’article R.113-20 du CCH (localisation et périmètre de l’accès au fonds, nature des installations provisoires etc.).

Là encore, une indemnité est due au propriétaire de l’immeuble voisin.

Pour la mise en œuvre du droit de surplomb, un mécanisme d’information du voisin est prévu. Le propriétaire du bâtiment à isoler doit notifier au propriétaire du fonds voisin son intention de réaliser une ITE en surplomb de son fonds et de bénéficier du droit de surplomb par lettre recommandée avec accusé de réception ou par acte d’huissier de justice, dans les conditions prévues par l’article R.113-19 du CCH. 

Le propriétaire du fonds voisin peut alors s’opposer à l’exercice du droit de surplomb pour un motif sérieux et légitime, ou pour la méconnaissance des conditions relatives au droit de surplomb dans un délai de 6 mois, ce en saisissant le président du tribunal judiciaire du lieu de situation de l’immeuble à surplomber (article R.113-21 du CCH).

Ce délai lui permet également de saisir le juge en fixation du montant de l’indemnité qui lui est due au titre du droit de surplomb ou du droit d’accès à son fonds. 

Ce n’est qu’après signature de l’acte authentique relatif au droit de surplomb et de la convention relative au droit d’accès, ou après l’intervention de la décision du président du tribunal judiciaire, une fois devenue définitive, que le propriétaire du bâtiment à isoler peut réaliser les travaux, après s’être acquitté des indemnités dues au propriétaire du fonds voisin (article R.113-23 du CCH).


Par Axel BERTRAND

Lutte contre les incendies de forêt : plans de prévention des risques d’incendie de forêt (PPRIF)

En France, près de 60 000 hectares ont été détruits par des incendies de forêt depuis le début de l’année 2022. Le risque d’incendie de forêt est croissant. Il concerne désormais toute la France, avec des niveaux de risque différents. Ce risque peut toutefois être appréhendé et contenu. De nombreux dispositifs de prévention et de surveillance sont prévus. L’outil de base de prévention reste l’édiction de Plans de Prévention des Risques d’Incendie de forêt (PPRIF). 

En France, près de 60 000 hectares ont été détruits par des incendies de forêt depuis le début de l’année 2022. Les images des gigantesques incendies qui ont frappé la France, notamment la Gironde, ont fait le tour des médias.

Le risque d’incendie est croissant. S’il affecte essentiellement le Sud-Est et le Sud-Ouest, il concerne désormais toute la France, avec des niveaux de risque différents.

Cette aggravation du risque est due au cumul de plusieurs facteurs. 

Il s’agit d’abord de l’expansion de l’urbanisation et des activités humaines dans les zones de forêts. Plus l’urbanisation s’accroit, plus le risque augmente, notamment dans les zones déjà exposées au risque d’incendie. La présence humaine (activités de loisir, de production, de transport…) augmente les risques de départ de feu (cf. guide méthodologique du Ministère de l’écologie relatifs aux PPR d’incendie de forêt). Ce qui expose d’autant plus les zones concernées au risque d’incendie et accroit les difficultés d’intervention des services de lutte contre l’incendie qui donnent priorité à la protection des personnes et des biens. 

Il s’agit ensuite du changement climatique et des vagues plus fréquentes et intenses de sécheresse qui se traduisent par des températures plus élevées, un faible taux d’humidité dans l’air, de très faibles précipitations ainsi que des vents secs et forts.

Les conséquences de ces incendies ne sont pas négligeables. Ils nous affectent directement, notre cadre de vie, nos activités et nos biens.  Ils affectent aussi durablement les paysages et les écosystèmes, engendrant des pertes forestières majeurs, la destruction d’espèces faunistiques et floristiques, et aggravent les risques d’érosion et d’inondation des sols.

Le risque d’incendie de forêt peut toutefois être appréhendé et contenu.

De nombreux dispositifs de prévention et de surveillance sont prévus, notamment par le code forestier, comme les plans départementaux de protection des forêts contre les incendies, la réglementation des feux ou l’obligation de débroussaillement dans les zones particulièrement exposées aux incendies.

L’outil de base de prévention reste l’édiction de Plans de Prévention des Risques d’Incendie de forêt (PPRIF). 

Ces plans permettent d’appréhender le risque d’incendie de forêt à travers l’aménagement du territoire et de maitriser l’urbanisation dans les forêts exposées à ce risque par l’édiction de prescriptions applicables aux projets nouveaux et/ou aux constructions existantes. 

A ce jour, moins de 200 PPRIF ont été approuvés, dont 46% en PACA et 22% en Occitanie, selon le Ministère de l’Ecologie

Compte-tenu de l’aggravation du risque d’incendie de forêt, l’enjeu lié au déploiement de ces plans de prévention est considérable. 

Présentation des PPRIF

Prévus par l’article L.562-1 du code de l’environnement, les PPRIF permettent de prévenir des risques d’incendie de forêt en prévoyant des prescriptions comme :

1/ L’interdiction de constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations dans les zones exposées au risque d’incendie, ou dans les zones non exposées à ce risque mais où ces activités pourraient l’aggraver ;

2/ L’édiction de prescriptions applicables aux constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations pouvant être autorisés dans ces mêmes zones ;

3/ La définition de mesures de prévention à la charge des collectivités publiques et des particuliers dans ces mêmes zones.

A ce titre, selon l’article R.562-4 du code de l’environnement, le PPRIF peut notamment :
•    définir des règles relatives aux réseaux et infrastructures publics visant à faciliter les mesures d’évacuation ou l’intervention des secours ;
•    prescrire la réalisation de travaux à l’attention de particuliers ou de groupements ;
•    confier aux particuliers ou groupements la gestion de dispositifs de prévention des risques ou d’intervention en cas d’incendie ;
•    subordonner la réalisation de constructions ou d’aménagements nouveaux à la constitution d’associations syndicales chargées de certains travaux (entretien des espaces…) ou la réalisation et la gestion d’ouvrages ou de matériels.

A noter qu’à défaut de mise en conformité dans le délai prescrit par le PPRIF, le préfet peut ordonner la réalisation de ces mesures aux frais du destinataire après mise en demeure.

4/ La définition de mesures applicables aux constructions, ouvrages, espaces mis en culture ou plantés existants.

A ce titre, le PPRIF peut prévoir la réalisation de travaux sur des biens existants. Ces travaux ne peuvent toutefois porter que sur des aménagements limités et leur coût doit être inférieur à 10 % de la valeur du bien à la date d’approbation du plan (article R.562-5 du code de l’environnement). En revanche, le PPRIF ne peut pas interdire les travaux d’entretien et de gestion courants des bâtiments existants, sauf si ces travaux augmentent les risques ou en créent de nouveaux, ou conduisent à une augmentation de la population exposée.

La mise en conformité peut également être faite d’office après mise en demeure restée sans effet. 

Composition des PPRIF : 

Le PPRIF contient au moins trois documents. 

Il comprend d’abord un rapport de présentation précisant le secteur géographique concerné, la nature et l’identification des risques d’incendie, ainsi que leurs conséquences possibles.

Il inclut ensuite un document graphique délimitant les différentes zones exposées au risque d’incendie selon le degré d’aléa (très faible, faible, moyen, fort ou très fort).

Il comprend enfin un règlement précisant les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables à chaque zone, ainsi que les mesures prévention devant être prises par les collectivités ou les particuliers et les mesures applicables aux constructions existantes.

Procédure d’élaboration du PPRIF : 

L’élaboration d’un PPRIF relève de la compétence de l’Etat. Elle doit être prescrite par arrêté du Préfet de département (articles L.562-1 et R.562-1 du code de l’environnement).

Il est indispensable de réaliser une analyse préalable des risques incluant des études d’aléas, en recensant notamment les feux passés et en détaillant les caractéristiques des lieux (végétation, relief, moyens d’accès, évolution du climat et de l’urbanisation, des activités humaines…).

Outre la nature et l’intensité des risques encourus, il convient également de prendre en compte les capacités et les délais d’intervention des services d’incendie et de secours dans chaque secteur (CE 17 mars 2017, Association COFOR, n°394241).

Cette analyse préalable permet d’identifier l’échelle territoriale du plan pertinente et de déterminer le zonage selon les aléas identifiés, puis de définir les prescriptions applicables

Une concertation préalable doit être organisée avec les habitants et les collectivités territoriales concernées sont associées à l’élaboration du PPRIF.

L’élaboration d’un PPRIF est également soumise à enquête publique environnementale, après avis des communes concernées ainsi que des SDIS compétents (article R.562-7 du code de l’environnement).

Elle est de plus soumise à évaluation environnementale après examen au cas par cas (article R122-17 II du code de l’environnement). En pratique, elle est souvent requise.

Enfin, le PPRIF est approuvé par arrêté préfectoral et publié (article L.562-3 du code de l’environnement). 

Valeur juridique du PPRIF : 

Le PPRIF vaut servitude d’utilité publique et doit être annexé au PLU (article L.562-4 du code de l’environnement et L.153-60 du code de l’urbanisme).

Ses prescriptions sont  directement opposables aux autorisations d’urbanisme (CE, 4 mai 2011, n°321357).

A défaut de PPRIF, le risque d’incendie peut et doit tout de même être pris en compte et rendu opposable aux autorisations d’urbanisme par l’article R.111-2 du code de l’urbanisme (par exemple : CE, 13 juillet 2006, Ministre des transports, n°282937).

Sanction en cas non-respect des prescriptions du PPRIF :

Le non-respect des prescriptions du plan constitue une infraction pénale punie d’amende et de six mois de prisons en cas de récidive. Une obligation de démolition et de remise en état peut être prononcée (article L.562-5 du code de l’environnement). 

Par Axel BERTRAND

Elargissement du champ du permis de construire modificatif

Un permis de construire modificatif peut désormais être délivré y compris s’il change la conception générale du projet. La limite tient à ce qu’il n’en modifie pas la nature même. 

Le Conseil d’Etat fait évoluer sa jurisprudence relative au champ matériel du permis de construire modificatif.

Un PCM peut désormais être délivré « dès lors que les modifications envisagées n’apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même » (CE, Section, 26/07/2022, n°437765).

Jusqu’à ce jour les modifications autorisées étaient plus limitées. Elles ne devaient pas remettre en cause « la conception ou l’économie générale du projet » (CE, 01/10/2015, n°374338).

Seul le permis de régularisation, en cas de contentieux, permettait d’apporter des modifications plus importantes, la limite tenant à la nature du projet (CE, avis, Section, 02/10/2020, n°438318).

✅  Implications :

👉 PCM et permis de régularisation semblent désormais permettre d’apporter des modifications de même ampleur, substantielles, au projet initial

👉 puisque seule la nature du projet ne peut être modifiée, un nouveau PC ne s’imposerait plus si la conception générale du projet est modifiée, tant que sa nature est inchangée

👉 il reste une distinction temporelle : pour obtenir un PCM, le PC doit toujours être en cours de validité et les travaux ne doivent pas être achevés.

Par Axel BERTRAND

Diversité commerciale dans les centres villes : le droit de préemption commercial

Le droit de préemption commercial est peu connu des acteurs publics. Les communes confrontées à la difficulté de maintenir un commerce de proximité diversifié en centre-ville peuvent y recourir afin de préserver le dynamisme et la diversité de l’offre commerciale sur leur territoire en permettant d’implanter certaines activités. Elles doivent toutefois s’assurer de respecter un cadre juridique le plus sécurisé.

Loi Climat : l’objectif ZAN est traduit dans les documents d’urbanisme

La loi « Climat et Résilience » promulguée modifie le cadre juridique applicable aux documents d’urbanisme en plusieurs points.  

La loi Climat traduit l’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) des sols d’ici 2050 dans les documents d’urbanisme.

👉 Comment ? 

✔️ Les notions “d’artificialisation”, de “zones artificialisées” et “non artificialisées” sont désormais définies dans le code de l’urbanisme.

✔️ L’objectif de ZAN est surtout décliné dans les différents documents d’urbanisme, chacun à son niveau : 

◾ Le SRADDET fixe la trajectoire pour aboutir à l’objectif de ZAN et un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation par tranches de dix années décliné entre les différentes parties du territoire régional.

◾ Le SCOT fixe un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation par tranches de dix années et le décline par secteurs géographiques.

◾ Le PLU traduit ces objectifs et ne peut prévoir l’ouverture à l’urbanisation d’espaces que s’il est justifié que la capacité d’aménager et de construire est déjà mobilisée dans les espaces urbanisés.

⚠️ Si le SCOT et le PLU n’évoluent pas au plus tard dans un délai respectif de 5 et 6 ans afin d’intégrer ces objectifs :
◾ les ouvertures à l’urbanisation des SCOT seront suspendues ;
◾ les autorisations d’urbanisme ne peuvent être délivrées dans une zone à urbaniser du PLU.

👉 La loi contient d’autres dispositions comme :

✅ La possibilité d’autoriser une construction faisant preuve d’exemplarité environnementale à déroger aux règles des PLU relatives à la hauteur ;
✅ Ou encore l’interdiction sous certaines conditions d’utiliser un système de chauffage ou de climatisation sur le domaine public.

Par Axel BERTRAND

Une commune peut-elle interdire la plupart des constructions nouvelles en zone U ?

A priori, les zones U d’un PLU (Plan Local d’Urbanisme) ont vocation à être constructibles. Les auteurs d’un PLU peuvent toutefois décider d’y interdire la plupart des constructions nouvelles à condition que cette interdiction réponde clairement au parti d’aménagement défini dans le PLU, notamment dans le PADD (Plan d’Aménagement et de Développement Durable).