Retrouvez les précédents articles de cette série dédiée à la réversibilité :

• Conférence AMO – Intervention d’Axel Bertrand sur la réversibilité des bâtiments et le permis d’innover
• Réversibilité des bâtiments : le droit de l’urbanisme permet-il de créer des bâtiments réversibles ?
• Réversibilité des bâtiments : quels outils en urbanisme
• Réversibilité des bâtiments : le permis d'innover

Dans un contexte marqué par la crise du logement, la vacance des surfaces de bureaux et l'évolution des modes de vie et de travail, la réversibilité des bâtiments est devenue un enjeu majeur.

La réversibilité, c’est-à-dire la capacité pour un bâtiment de changer de destination tout au long de sa vie sans nécessiter une nouvelle autorisation d’urbanisme s’impose comme une solution d’avenir.

La réversibilité des bâtiments offre également une solution innovante à plusieurs défis contemporains, notamment la réduction de l’empreinte carbone du secteur de la construction (essentiellement la démolition/reconstruction) et la raréfaction du foncier.

Pourtant, à ce jour, le droit de l’urbanisme n’appréhende pas directement la question de la réversibilité.

Il n’existe pas, en tant que telle, d’autorisation d’urbanisme réversible. Un changement d’activité suppose ainsi en principe d’obtenir une nouvelle autorisation d’urbanisme qui expose à un risque de non-conformité, à un nouveau risque juridique ainsi qu’à des incidences fiscales le cas échéant.

Il existe cependant des outils juridiques expérimentaux dont certains peuvent permettre d’autoriser des projets réversibles, à des conditions bien définies, notamment le permis d’innover.

A ce jour, il existe toutefois très peu de projets réversibles autorisés.

Le permis d’innover est en effet circonscrit à certains périmètres limités. Si la procédure et le cadre juridique de cet outil sont de plus assez libres, la contrepartie est la responsabilité ce qui, juridiquement, paraît constituer l’un des freins majeurs du recours au permis d’innover et donc à l’autorisation de projets réversibles.

Signe qu’il convient certainement de créer une autorisation d’urbanisme dédiée, un véritable “permis réversible”. 

La nécessité de créer un permis réversible 

Plusieurs raisons poussent en faveur de la création d'un permis réversible.

D'abord, le permis d’innover est un outil intéressant, qui peut permettre d’autoriser un projet réversible, mais limité à certaines opérations.

Il ne peut en effet être utilisé que pour des projets de constructions ou d’aménagements (publics ou privés) situés dans certains périmètres (OIN, GOU et secteurs d'intervention des ORT).

Si le cadre juridique du permis d’innover est assez libre, la contrepartie de cette liberté est la responsabilité, ce qui, juridiquement, peut constituer un vrai frein pour les maîtres d’ouvrages comme pour la maîtrise d'œuvre.

Il y a le risque de recours. Dans la mesure où le cadre juridique du permis d’innover est assez libre, le recours à cet outil doit être particulièrement justifié, notamment par l’étude technique dont le contenu n’est toutefois pas précisé par les textes.

La question de la responsabilité juridique en cas de survenance d’un sinistre lors de la mise en œuvre de la réversibilité peut également freiner.

Ensuite, la fiscalité limite également les projets réversibles. Elle suppose d'articuler les règles fiscales avec ce type de projets. L'intérêt de la collectivité n’est de plus pas nécessairement le même que celui du maître d’ouvrage. La collectivité peut en effet avoir plus d’intérêt à une démolition/reconstruction qui va générer une nouvelle fiscalité, par exemple de la taxe d’aménagement.

En outre, à ce jour, les projets réversibles interviennent de plus souvent dans le cadre d’un appel à projet, c’est-à-dire via une initiative publique. Il faut veiller à ne pas répondre à un besoin public sous peine de risque de requalification en contrat de la commande publique.

Enfin, il faut anticiper la mise en copropriété du bâtiment, si cela est nécessaire. Ce n’est pas un obstacle en tant que tel mais ce sujet doit être identifié afin de prévoir une clause de réversibilité dans le règlement de copropriété.

Cette clause doit préciser les conditions de la réversibilité sans avoir à solliciter une autorisation de l’assemblée générale, dans le respect des règles d’ordre public du droit de la copropriété et des droits des autres copropriétaires.

Finalement, le véritable frein à l’autorisation de projets réversibles semble avant tout juridique et lié à des habitudes culturelles. La réversibilité est recherchée et possible dans certains cas. Mais en l’absence d’outil dédié, les maîtres d’ouvrage et la maîtrise d'œuvre n’osent pas se tourner vers les outils innovants qui existent par aversion du risque.

D’où la nécessité de créer une autorisation d’urbanisme réversible.

Les contours d’un permis réversible 

La création d’un permis réversible devrait permettre de favoriser l’autorisation de projets réversibles.

Cette création est d’ailleurs sur la table. La proposition de loi visant à faciliter la transformation des bureaux en logements, dont la discussion est bloquée depuis l’été 2024, prévoyait ainsi de créer un permis de construire à destinations multiples dans certains secteurs délimités par les PLU.

Il ne s’agissait toutefois pas à proprement parler d’un permis réversible. Ce dispositif serait limité au seul permis de construire. Ce dernier mentionnerait la première destination de la construction et ne pourrait faire l’objet d’un permis de construire modificatif portant sur les destinations une fois les travaux engagés. Il serait alors possible de mettre en œuvre la réversibilité, c’est-à-dire de changer la destination, dans un délai de 10 ans à compter de la délivrance de l’autorisation. Délai prorogeable 2 fois 5 ans. Les règles d’urbanisme applicables au moment de changement de destination seraient celles applicables à la date de délivrance du permis de construire initial, à l’exception des règles visant à préserver la sécurité et la salubrité publiques.

Une nouvelle autorisation d’urbanisme serait toutefois toujours requise, sauf à ce que le changement de destination n’y soit pas soumis, auquel cas une simple information de la collectivité serait imposée.

Il s’agit donc plus, en pratique, d’un dispositif de cristallisation des règles d’urbanisme qu’un permis véritablement réversible. Ce qui ne règle pas la question de la réouverture du risque de recours à l’occasion de l’obtention de l’autorisation requise pour le changement de destination.

La création d’un véritable permis réversible semble ainsi nécessaire, afin de permettre aux maîtres d’ouvrage et à la maîtrise d'œuvre de s’en saisir et de répondre aux défis de la Ville de demain.

La question des contours d’une telle autorisation se pose.

• Doit-il s'agir d’un permis sans destination ? D’un permis multi destinations ?

Un permis sans destination permettrait de disposer d’une agilité réelle. Mais seul un permis multi destination permettrait de satisfaire au besoin de la collectivité de savoir ce qui se fait sur son territoire et de maîtriser a minima les activités qui y sont exploitées.

• Faut-il une réversibilité avec ou sans délai ?

Cela revient là aussi à s’interroger sur les modalités de contrôle de la collectivité sur les activités exploitées sur son territoire. Les enjeux locaux pourraient en effet être bien différents des années après le moment où le permis réversible serait délivré. Un délai trop long, ou une absence de délai, rendrait en outre très complexe l’application d’une nouvelle fiscalité. 

Dans tous les cas, pour que les acteurs intéressés se saisissent de la réversibilité, il est indispensable qu’elle soit autorisée dès le début, sans qu’il ne soit nécessaire d’obtenir une nouvelle autorisation d’urbanisme à partir du moment où la réversibilité est mise en œuvre dans le délai et pour la destination autorisée au départ (dans le cadre d’une multidestination).

Sans quoi l’outil perd une grande partie de son intérêt, comme pour le permis multi destination qui figure dans la proposition de loi visant à faciliter la transformation des bureaux en logements.

Une simple déclaration pourrait être prévue au bénéfice de la collectivité, insusceptible de recours dès lors que les conditions de mise en œuvre de la réversibilité (délai et destination) sont respectées. 

• Faut-il limiter la réversibilité à certains territoires ?

Nous pensons en effet que la réversibilité n’a pas nécessairement vocation à s’exprimer sur tous les territoires qui connaissent des besoins et des enjeux différents. Se pose alors la question de la délimitation. Est-ce à l’Etat de fixer au niveau national des zones susceptibles d’accueillir des projets réversibles, à l’instar du permis d’innover ? Ou bien l’Etat doit-il laisser la main aux collectivités, qui pourraient par exemple définir des secteurs dans lesquels un permis réversible pourrait être délivré, comme dans la proposition de loi visant à faciliter la transformation de bureaux en logements ?

• D’autres évolutions pourraient enfin être envisagées.

Des bonus de constructibilité pourraient être créés pour les projets réversibles afin de peser favorablement dans le bilan des opérations, dans le sens du bonus de constructibilité de 30% prévu pour certains projets en cas de transformation d’un immeuble existant en habitation (article L.152-6 3° du code de l’urbanisme).

Sur le plan fiscal, des incitations pourraient favoriser les projets réversibles, par exemple des exonérations de taxes, notamment de la taxe d’aménagement.

La création d’un socle commun de règles de la construction pourrait également faciliter les projets réversibles, limitant ainsi les écarts trop importants.

Conclusion 

La création d’un véritable permis réversible s’impose afin de lever les freins qui existent s’agissant de l’autorisation de projets réversibles.

Reste à définir les contours d’un tel outil.