Retrouvez les premiers articles de cette série dédiée à la réversibilité :

• Conférence AMO – Intervention d’Axel Bertrand sur la réversibilité des bâtiments et le permis d’innover
• Réversibilité des bâtiments : le droit de l’urbanisme permet-il de créer des bâtiments réversibles ?

Dans un contexte marqué par la crise du logement, la vacance des surfaces de bureaux et l'évolution des modes de vie et de travail, la réversibilité des bâtiments est devenue un enjeu majeur.

La réversibilité, c’est-à-dire la capacité pour un bâtiment de changer de destination tout au long de sa vie sans nécessiter une nouvelle autorisation d’urbanisme, s’impose comme une solution d’avenir.

La réversibilité des bâtiments offre également une solution innovante à plusieurs défis contemporains, notamment la réduction de l’empreinte carbone du secteur de la construction (essentiellement de la démolition/reconstruction) et la raréfaction du foncier.

Pourtant, à ce jour, le droit de l’urbanisme n’appréhende pas directement la question de la réversibilité.

Il n’existe pas en tant que telle d’autorisation d’urbanisme réversible. Un changement d’activité suppose la plupart du temps d’obtenir une nouvelle autorisation d’urbanisme qui expose à un risque de non-conformité, à un nouveau risque juridique ainsi qu’à des incidences fiscales le cas échéant.

Il existe cependant des outils juridiques expérimentaux dont certains peuvent permettre d’autoriser des projets réversibles, à des conditions bien définies.

Le permis d’innover

Le permis d’innover a été introduit par l’article 88 II de la loi n°2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (loi LCAP).

Ce dispositif expérimental était initialement prévu pour une durée de 7 ans (soit jusqu’en 2023). Il a été porté jusqu’en 2025 par l’article 5 de la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN), puis jusqu’en 2030 par l’article 22 de la loi n°2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte.

Le permis d’innover est une autorisation d’urbanisme qui autorise des dérogations aux règles opposables à un projet dès lors que des résultats satisfaisants aux objectifs poursuivis par les règles auxquelles il est dérogé sont atteints.

Les règles auxquelles il est susceptible de déroger ne sont pas limitées. 

Il peut donc notamment s’agir des règles de construction mais aussi des règles d’urbanisme, y compris la règle imposant que chaque m2 n’ait qu’une seule et unique destination, ainsi qu’aux règles d’urbanisme applicables en conséquence.

C’est ici que le permis d’innover permet d’autoriser un projet réversible.

Le permis d’innover ne peut toutefois bénéficier qu’à certains projets.

Il pouvait initialement bénéficier aux seuls projets soumis à permis de construire situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national (OIN).

La loi ELAN a étendu ce dispositif.

Le permis d’innover peut désormais bénéficier à tous les maîtres d'ouvrage de constructions ou d’aménagements (publics ou privés), pour tous les projets soumis à permis ou à déclaration préalable.

Le projet doit cependant se situer dans certains périmètres, à savoir le périmètre d'une opération d'intérêt national (OIN), d'une grande opération d'urbanisme (GOU) ou dans le périmètre du ou des secteurs d'intervention des opérations de revitalisation du territoire (ORT).

Le projet ne doit de plus pas avoir bénéficié de l’ancien permis de faire. 

Sur le plan procédural, la demande de dérogation suppose de réaliser une étude technique permettant de vérifier l'atteinte des résultats satisfaisants aux objectifs poursuivis par les règles auxquelles il est dérogé sont atteints.

Cette étude est soumise à l’avis conforme de l’établissement public d’aménagement (EPA) compétent et, à défaut, au du Préfet.

L'étude et l'avis conforme sont joints à la demande de permis ou à la déclaration préalable.

Le permis ou la décision de non-opposition à la déclaration préalable tient alors lieu d'approbation des dérogations.

Le permis à double état

Le permis à double état est issu de l’article 15 de la loi n°2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 (loi JOP) et du décret n°2018-512 du 26 juin 2018 portant application des articles 10 et 15 de cette loi.

Ce permis visait à anticiper la réutilisation des projets  “correspondant aux seules nécessités de la préparation, de l'organisation ou du déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024” (article 15 de la loi n°2018-202 du 26 mars 2018).

Il s’agissait autrement dit de programmer à l’avance la reconversion des projets conçus pour les besoins des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, essentiellement ceux du Village Olympique et du Village des Médias, en logements divers, bureaux, commerces, équipements publics… dans le cadre de la phase dite “Héritage”.

Le permis à double état est une autorisation d’urbanisme qui autorise un état provisoire (donc une destination provisoire) et un état définitif (donc une destination définitive).

Pour ces projets, la demande de permis de construire devait donc préciser : 

• la consistance des états provisoires et définitifs du projet ;
• les travaux impliqués par le passage de l’un à l’autre ;
• inclure les destinations et surfaces de plancher provisoires et définitives de la construction projetée ;
• et inclure les plans des deux états.

Il s’agissait autrement dit d’une sorte de “permis deux en un”, incluant d’une part, l’état provisoire des bâtiments créés pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, et, d’autre part, l’état définitif qui leur serait affecté.

Le permis à double état est intéressant en ce qu’il a fait de la réversibilité un sujet central des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024 en mettant au cœur de l’actualité la nécessité de réutiliser les ouvrages conçus et réalisés pour les besoins des Jeux.

Ce dispositif reste cependant un outil ad hoc puisqu’il suppose un calendrier identifié dès le départ, lié à des besoins en construction importants qui résultent d’une manifestation, le plus souvent nationale et d’ampleur.

Il ne semble donc pas transposable à des projets courants, sauf à des projets importants qui supposeraient des aménagements ou/et des constructions provisoires.

L’article 61 de la loi ELAN a d’ailleurs étendu en ce sens ce dispositif aux championnats du monde de ski alpin 2023.

Le pouvoir de dérogation du préfet 

Le pouvoir de dérogation du préfet a été généralisé par le décret n°2020-412 du 8 avril 2020 relatif au droit de dérogation reconnu au préfet.

Il permet au préfet de région ou au préfet de département de déroger à certaines normes nationales pour prendre des décisions individuelles qui relèvent de sa compétence dans certains domaines, dont l’urbanisme.

Cet outil peut donc permettre de déroger à des normes réglementaires relevant du droit de l’urbanisme à l’occasion de la délivrance d’autorisations individuelles par le préfet. 

Il n’est toutefois pas certain qu’il puisse être utilisé pour autoriser des projets réversibles.

Il faut en effet d’abord que le préfet soit compétent pour délivrer l’autorisation d’urbanisme, ce qui est rarement le cas.

Tel est par exemple en principe le cas dans les périmètres des opérations d’intérêt national (OIN) ou pour les projets de logements dans communes carencées en logements sociaux (article L.422-2 du code de l’urbanisme).

Les conditions permettant d’y recourir sont de plus assez strictes puisque la dérogation doit répondre à tous les critères cumulatifs suivants :

• Etre justifiée par un motif d'intérêt général et l'existence de circonstances locales ;
• Avoir pour effet d'alléger les démarches administratives, de réduire les délais de procédure ou de favoriser l'accès aux aides publiques ;
• Etre compatible avec les engagements européens et internationaux de la France ;
• Ne pas porter atteinte aux intérêts de la défense ou à la sécurité des personnes et des biens, ni une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé.

Surtout, la dérogation ne peut déroger qu’à des normes règlementaires. Elle ne peut pas déroger à des lois. Il ne nous semble donc pas que cet outil puisse être utilisé directement pour autoriser la construction d'un bâtiment réversible.  

A notre connaissance, cet outil n’a d'ailleurs jamais été utilisé pour autoriser la construction d’un bâtiment réversible.

Conclusion 

L'un des principaux obstacles à la réversibilité des bâtiments apparaît comme étant d'ordre juridique.

Il n’existe pas, en tant que telle, d’autorisation d’urbanisme réversible à ce jour et un changement d’activité suppose en principe d’obtenir une nouvelle autorisation d’urbanisme.

Il existe cependant des outils juridiques expérimentaux, notamment le permis d'innover, qui peuvent permettre d’autoriser certains projets réversibles.

Leur usage est toutefois limité à des opérations bien définies et encadrées.

Ce qui appelle la création d’une véritable autorisation d’urbanisme dédiée qui autoriserait à la réversibilité.

La suite au prochain épisode consacré à une analyse détaillée du permis d'innover !