La proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (proposition de loi TRACE), votée en première lecture par le Sénat, prévoit de modifier drastiquement le ZAN (zéro artificialisation nette) issu de la loi Climat (loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets).

Celui-ci avait déjà été modifié par la loi ZAN (loi n°2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux) (voir notre article à ce sujet : "Lutte contre l’artificialisation des sols : modifications apportées à la loi Climat par la loi ZAN").

Ses dispositions affecteraient considérablement le dispositif prévu par la loi Climat. 

Décryptage de la proposition de loi TRACE votée en première lecture par le Sénat qui, si elle était adoptée, entrainerait des conséquences majeures pour les collectivités et les porteurs de projets. 

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Quel est le dispositif zéro artificialisation nette prévu par loi Climat ? 

Pour rappel, la loi Climat prévoit un objectif national de zéro artificialisation nette des sols en 2050 (article 191).

Pour atteindre cet objectif, la loi prévoit un objectif intermédiaire de réduction du rythme de l’artificialisation des sols qui se traduit par une diminution de moitié de la consommation totale d’espace à l'échelle nationale, ce sur une période de 10 ans suivant la promulgation de cette loi par rapport à la consommation observée sur 10 ans précédant cette période.

Ces objectifs étant appliqués de manière différenciée et territorialisée.

Les modalités de mise en œuvre de ces objectifs ainsi que leur déclinaison par niveaux de documents d’urbanisme et de planification sont prévues par l’article 194 de la loi Climat.

Cela se traduit par une réduction du rythme de l’artificialisation des sols déclinée à plusieurs niveaux (SRADDET, SAR, PADDUC, SDRIF, SCOT et PLU), devant être intégrée selon un calendrier précis dans chaque document d'urbanisme et de planification par tranches de 10 ans.

La première de ces tranches a débuté le 24 août 2021 et correspond à un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) par rapport à la consommation observée au cours des 10 années précédentes.

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Que prévoit la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (proposition de loi TRACE) ?

La proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (proposition de loi TRACE, texte n°124) a été déposée au Sénat le 7 novembre 2024.

Elle fait suite au rapport du groupe de suivi du Sénat dédié au ZAN d’octobre 2024 qui souhaitait “corriger les effets pervers d’une mise en œuvre non raisonnée et insuffisamment territorialisée”.

Elle est en cours d’examen par le Parlement, en procédure accélérée.

Après un examen en commission des affaires économiques du Sénat courant février 2025, la proposition de loi TRACE a été débattue et adoptée en séance publique de la Chambre haute le 18 mars 2025, puis transmise pour examen à l’Assemblée nationale le lendemain.

Le texte voté en première lecture par le Sénat prévoit de modifier drastiquement le ZAN issu de la loi Climat et de la loi ZAN.

Voici les principales évolutions prévues par la proposition de loi TRACE adoptée en première lecture par le Sénat.

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Suppression du ZAN au profit d’un seul outil de mesure : la consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers (ENAF)

La proposition de loi TRACE prévoit d’écarter la mesure de l’artificialisation des sols au profit de la seule consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers (ENAF) (article 1er).

L’artificialisation des sols est aujourd’hui définie par l’article L.101-2-1 du code de l’urbanisme comme “l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage”.

Pour l’objectif de réduction de l'artificialisation des sols devant être fixé par les documents d’urbanisme et de planificationn dans le cadre prévu par la loi Climat, une nomenclature définit les surfaces artificialisées et les surfaces non artificialisées (article R.101-1 du code de l’urbanisme et annexe au décret n°2023-1096 du 27 novembre 2023 relatif à l'évaluation et au suivi de l'artificialisation des sols).

La proposition de loi TRACE prévoit de modifier l’article L.101-2-1 du code de l’urbanisme.

L’artificialisation serait entendue “comme la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers” et cette dernière “comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés”.

Ce qui reviendrait donc à vider de sa substance la notion d’artificialisation puisqu’elle correspondrait à la consommation d’ENAF. La dénomination “artificialisation” serait conservée à titre purement formel.

L’article 1er du texte voté en première lecture par le Sénat prévoit de plus comment interpréter la notion d’espace urbanisé, faisant au moins partiellement référence à la jurisprudence en la matière.

La notion d’espace urbanisé s’apprécierait ainsi “au regard de la quantité, de la densité et de la continuité de l’urbanisation, de la structuration par des voies de circulation ou des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets et de la présence d’équipements ou de lieux collectifs publics et privés, ainsi que des types d’urbanisation et d’habitat locaux”.

La création ou l’extension effective d’espaces urbanisés s’appréciant “à l’échelle de la parcelle cadastrale”.

Le texte voté par le Sénat va encore plus loin.

Son article 1er prévoit que la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés “au sein de l’enveloppe urbaine” ne serait pas considérée comme une consommation d’ENAF.

Resterait à définir ce qu’est l’enveloppe urbaine. Une commune pouvant “comporter plusieurs enveloppes urbaines”.

Les contraintes pesant sur les collectivités seraient donc considérablement allégées.

Encore plus, “la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés en bordure de l’enveloppe urbaine, dès lors que l’espace concerné est majoritairement entouré d’espaces bâtis ou que son sol est imperméabilisé ” ne serait pas non plus considérée comme de la consommation d’ENAF.

Le risque étant de permettre un étalement urbain progressif, et donc de rendre le dispositif inefficace, voire inutile, pour lutter contre l'étalement urbain.

Dans le même sens, la renaturation ou désartificialisation, qui consiste à ce jour “en des actions ou des opérations de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé” (article L.101-2-1 du code de l’urbanisme) serait définie comme ”la transformation effective d’espaces urbanisés ou construits en espaces naturels, agricoles et forestiers”.

L’article 1er de la proposition de loi TRACE voté par en première lecture par le Sénat prévoit enfin que les objectifs de réduction du rythme d’artificialisation des sols devant être fixés par les différents schémas régionaux consisteraient en une réduction de la consommation d’ENAF.

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Suppression de l’objectif ZAN au profit d’une trajectoire nationale de sobriété foncière

La proposition de loi votée en première lecture par le Sénat prévoit d’abroger purement et simplement l'objectif national de zéro artificialisation nette des sols en 2050 ainsi que l’objectif intermédiaire de réduction du rythme de l'artificialisation des sols de la première tranche de 10 ans (article 2).

Ces objectifs seraient remplacés par “un objectif national d’absence de toute consommation nette d’espaces agricoles, naturels et forestiers en 2050 ” devant être atteint par une “trajectoire nationale de sobriété foncière [qui] se traduit par une diminution tendancielle de la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers”.

Des objectifs “intermédiaires de réduction de la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers” seraient ainsi “définis à l’échelle régionale” et “appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi”.

Les schémas régionaux devraient ainsi fixer un objectif chiffré de réduction de la consommation d’ENAF par rapport à la consommation réelle de ces espaces observée au cours des dix années précédant la promulgation de la loi TRACE, ce pour la période 2024-2034.

Le système de tranches de 10 ans depuis 2021 serait donc supprimé, alors que de nombreuses collectivités ont déjà engagé une démarche d’évolution de leur document d’urbanisme et préparé des projets de documents sur la base du dispositif ZAN. 

Cet objectif chiffré consisterait en une “trajectoire tendancielle et des objectifs intermédiaires de réduction de la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers compatibles avec l’objectif national " de zéro consommation nette d’espaces agricoles, naturels et forestiers en 2050.

Le texte voté au Sénat prévoit également que les schémas régionaux entrés en vigueur avant l’entrée en vigueur de la loi TRACE seraient réputés conformes aux nouveaux objectifs de cette loi. Il ne précise toutefois pas que ces documents devraient avoir intégré le ZAN dans sa version issue de la loi Climat. Ce qu’il faudrait impérativement préciser.

L’article 3 de la proposition de loi prévoit par ailleurs que schémas régionaux entrés en vigueur avant la promulgation de la loi TRACE pourraient engager la modification des seules dispositions “relatives à la trajectoire et aux objectifs de réduction de l’artificialisation ou de la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers” dans un délai de neuf mois à compter de cette promulgation.

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Nouveau report des délais d'intégration dans les documents d'urbanisme et de planification

La proposition de loi TRACE votée en première lecture au Sénat prévoit un nouveau report des délais dans lesquels doit intervenir la modification des documents d'urbanisme afin d'y inclure les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols (article 3).

Ce délai avait déjà été repoussé par la loi ZAN.

- Pour les schémas régionaux, ce délai serait repoussé de 39 mois à 6 ans. Ce qui leur laisserait jusqu'à août 2027. Le PADDUC et les SAR bénéficieraient cependant d’un délai de 7 ans, soit août 2028.

- Pour les SCOT, le délai serait porté à 7 ans, soit août 2028. En Corse, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à la Réunion et à Mayotte, le délai serait même porté à 8 ans, soit août 2029.

- Pour les PLU, le délai serait porté à 8 ans, soit août 2029. En Corse, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à la Réunion et à Mayotte, le délai serait même porté à 9 ans, soit août 2030.

Encore plus, le texte prévoit que ces délais pourraient être prorogés par le préfet de département pour les SCOT et PLU, dans la limite de deux ans, si la collectivité compétente “justifie dûment le dépassement desdits délais”.

Cette disposition interroge. Quand une collectivité se trouverait-elle en situation de justifier “dûment” du dépassement du délai ? Quelles seraient les situations justifiant ce dépassement ? Il pourrait y avoir là un risque juridique important.

Ce même article 3 prévoit de plus de supprimer l’effet d’une absence d’évolution des schémas régionaux dans le délai requis sur les SCOT et les PLU.

La loi Climat (article 194 IV 5°) prévoit en effet que les SCOT ou, en l’absence de SCOT, les PLU ou cartes communales sont soumis à un objectif de réduction de moitié de la consommation d’ENAF par rapport à la consommation réelle observée sur les dix années précédentes si les schémas régionaux n’ont pas évolué dans le délai requis pour intégrer le ZAN.

Cette disposition serait supprimée.

La proposition de loi prévoit en outre que les surfaces ouvertes à l’urbanisation dans les PLU ou cartes communales pourraient, sans aucune justification, dépasser de 20 % maximum l’objectif local de consommation maximale d’ENAF résultant de la déclinaison territoriale des objectifs de réduction de cette consommation fixés par les schémas régionaux pour la période 2024-2034.

Avec l’accord du préfet de département, ce dépassement pourrait même excéder 20 %.

Autrement dit, la marge de manœuvre serait considérable pour les collectivités.

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Exclusion des projets d'envergure nationale et européenne (PENE) de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF)

La proposition de loi votée en première lecture par le Sénat exclut les projets d'envergure nationale et européenne (« PENE ») des objectifs nationaux et locaux (article 4)

Actuellement ces PENE sont pris en compte au niveau national via un forfait national de 12500 ha pour la première tranche 2021-2031 (article 194 III et III bis de la loi Climat).

Le texte prévoit que ces projets ne seraient pas pris en compte pour l’atteinte du nouvel objectif national de zéro consommation nette d’espaces agricoles, naturels et forestiers en 2050. Ils ne seraient pas plus pris en compte pour le respect des objectifs fixés par les documents de planification régionale et les documents d’urbanisme.

L’Etat devrait tout de même établir une “stratégie de sobriété foncière pour les projets d’envergure nationale ou européenne dont il assure la maîtrise d’ouvrage, directement ou par l’intermédiaire de l’un de ses établissements publics, assortie d’objectifs de réduction tendancielle de l’artificialisation”.

Cette stratégie devant se traduire “par une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols” en 2050, et par des “objectifs intermédiaires de réduction du rythme de l’artificialisation”.

Il devrait pour cela fixer un objectif chiffré de réduction de la consommation d’ENAF par rapport à la consommation réelle de ces espaces observée au cours des dix années précédant la promulgation de la loi TRACE pour la période 2024-2034.

Il s’agit donc de faire peser une obligation qui semble peu contraignante sur l’Etat et d’exonérer les collectivités des conséquences liées à ces projets dès lors qu'ils n'en ont pas la maîtrise. 

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Exclusion de certains projets de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF)

La proposition de loi votée en première lecture par le Sénat prévoit de plus d’exclure la consommation d’ENAF résultant de certains projets de l’objectif national de 2050 et des objectifs locaux fixés dans les documents d’urbanisme et de planification, ce pendant une période de 15 ans suivant la promulgation de la loi TRACE (article 4).

Cela concernerait les projets suivants :  

- implantations industrielles ainsi que de la création ou de la modification d’ouvrages du réseau public de transport d’électricité ayant pour objet le raccordement desdites implantations industrielles ;

- constructions ou des aménagements nécessaires pour atteindre les objectifs en matière de réalisation de logements locatifs sociaux fixés par le Préfet de département ;

- certaines installations de production d’énergie renouvelable, indépendamment de la puissance installée, ou d’installations de récupération de chaleur fatale, de leurs infrastructures de transport et de stockage ainsi que des aménagements et équipements qui leur sont directement liés ;

- opérations de construction ou d’extension de postes électriques de tension supérieure ou égale à 63 kilovolts ;

- certains constructions, ouvrages, installations ou aménagements nécessaires à l’accomplissement des services publics d’eau et d’assainissement.

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Le sursis à statuer et les certificats d’urbanisme

Le Sénat a également voté en première lecture l’insertion du sursis à statuer “ZAN” - qui n’en aurait plus que le nom - à l’article L.424-1 du code de l’urbanisme (article 1er de la proposition de loi).

Ce sursis pouvant être opposé “lorsque la réalisation des travaux, constructions ou installations est susceptible de compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de la consommation d’espaces prévus à l’article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dès lors qu’un document d’urbanisme est en cours d’élaboration ou de modification” sur la nouvelle période 2024-2034.

Le texte prévoit également que les certificats d’urbanisme devraient indiquer si un sursis à statuer loi Climat peut être opposé.

Il prévoit de plus que les certificat d’urbanisme devraient préciser les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété “y compris" en application de l’article 194 de la loi Climat. 

Cette rédaction est assez floue et interroge sur ce qui devrait être indiqué dans le certificat d'urbanisme en dehors du sursis à statuer. Elle pourrait créer une nouvelle insécurité juridique pour les collectivités.

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Autres dispositions prévues par la proposition de loi TRACE

L'article 5 de la proposition de loi votée en première lecture par le Sénat prévoit en particulier que la trajectoire et les objectifs de réduction de la consommation d’ENAF fixés par les schémas régionaux ne s’appliqueraient que dans un rapport de prise en compte vis à vis des SCOT et, à défaut, des PLU, cartes communales ou documents en tenant lieu.

L'article 6 de la proposition de loi modifie le droit à l’hectare et prévoit que cette surface minimale serait attribuée pour chaque tranche de dix années à compter du 1er janvier 2024.

Le texte comporte enfin d’autres dispositions comme l’extension du champ des PENE.

Il prévoit également que les plateformes de recyclage et de valorisation des déchets inertes pourraient être considérées comme des projets d’envergure régionale ou comme des projets d’intérêt intercommunal, auxquels cas l’artificialisation des sols qui en résulte serait prise en compte selon les modalités propres à ces projets.

Le Sénat a également ajouté un article 1er bis prévoyant “l’existence de projets de construction ou d’aménagement qui répondent à des enjeux de transition écologique” au titre des éléments dont le DOO des SCOT peut tenir compte pour décliner les objectifs de réduction de l’artificialisation des sols par secteur géographique.

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Conclusion

La proposition de loi TRACE, en les termes votés en première lecture par le Sénat, prévoit de modifier drastiquement le zéro artificialisation nette issu de la loi Climat et de la loi ZAN. 

Le texte apporterait une certaine souplesse et simplifierait le dispositif du zéro artificialisation nette qui reste très complexe et difficile à mettre en oeuvre pour les collectivités.

L'accumulation des dispositions prévues par la proposition de loi pourrait toutefois revenir à vider de sa substance tout le dispositif prévu la loi Climat, tout en créant de nouvelles interrogations et de nouveaux risques juridiques.