Circulaire du 31 janvier 2024 relative à la mise en œuvre de la réforme vers le « zéro artificialisation nette des sols »

 

Pour rappel, la loi Climat (loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets) prévoit un objectif national de zéro artificialisation nette (ZAN) des sols en 2050, ainsi que la diminution de moitié de la consommation totale d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) dans les 10 ans suivant sa promulgation (2021-2031) par rapport à celle des 10 ans précédant cette période (article 191 de la loi Climat).

Cet objectif se traduit par une réduction du rythme de l’artificialisation des sols par tranches de 10 ans déclinée à plusieurs niveaux (SRADDET, SAR, PADDUC, SDRIF, SCOT et PLU) devant être intégrée selon un calendrier précis dans chaque document.

Le calendrier initialement prévu a fait l’objet d’un report de calendrier par la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux (loi ZAN).

L’objectif de réduction doit ainsi être intégré au plus tard le 22 novembre 2024 au niveau régional (SRADDET, SAR, PADDUC, SDRIF), le 22 février 2027 pour les SCOT et le 22 février 2028 pour les PLU.

La loi ZAN a également modifié le dispositif sur plusieurs points, sans bouleversement (voir notre article à ce sujet).

La nomenclature des surfaces artificialisées et non artificialisées, qui résultait du décret n°2022-763 du 29 avril 2022 relatif à la nomenclature de l’artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les documents de planification et d’urbanisme, dont les dispositions sont codifiées à l’article R.101-1 du code de l’urbanisme, a de plus été modifiée par le décret n°2023-1096 du 27 novembre 2023 relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols.

Le premier enseignement de la circulaire du 31 janvier 2024 est que cet “édifice législatif et réglementaire [serait] désormais stabilisé” (circulaire du 31 janvier 2024 pages 2 et 3).

Intégration de l’objectif ZAN

Pour assurer l’intégration de l’objectif ZAN dans les SCOT et les PLU, la loi Climat prévoit qu’une fois le document régional modifié ou révisé, le SCOT, ou en l’absence de SCOT, le PLU, le document en tenant lieu ou la carte communale, est lui-même modifié ou révisé pour intégrer cet objectif (article 194 IV. 5° de la loi Climat).

La circulaire précise que les documents d’urbanisme (SCOT, PLU, cartes communales) élaborés ou modifiés avant l’entrée en vigueur des schémas régionaux n’auront pas à évoluer s’ils sont compatibles avec les objectifs de réduction de la consommation d’ENAF prévus par le document supérieur.

Cela est notamment le cas “de documents révisés ou modifiés entre 2021 et 2024, qui auraient anticipé cette réduction” (circulaire du 31 janvier 2024 page 4).

De nombreuses communes ou intercommunalités ont en effet déjà engagé une procédure d’évolution de leur document.

Il ne sera donc pas nécessaire de faire évoluer un PLU qui aurait évolué avant le SCOT, sous réserve de sa compatibilité avec ce document, de même qu’un SCOT qui aurait évolué avant le document régional, sous réserve, là aussi, de sa compatibilité avec le document supérieur.

La circulaire souligne aussi l’importance de mobiliser toutes les ressources foncières pour la mise en œuvre du ZAN, incluant par exemple les friches, les logements vacants ou encore “le potentiel des périphéries urbaines déqualifiées”. Elle précise également que “la construction de maisons individuelles reste possible” (circulaire du 31 janvier 2024 page 4).

Mise en œuvre de la réforme

Pour aider à la mise en oeuvre de la réforme, la circulaire fait état de plusieurs outils à disposition des collectivités incluant notamment :

Les préfets devaient de plus désigner un référent territorial pour accompagner les collectivités dans la mise en œuvre du ZAN avant le 9 février 2024. La mission du référent est notamment d’assurer (circulaire du 31 janvier 2024 pages 4 et 5) :

  • la communication autour de la réforme ;
  • le déploiement des outils d’observation foncière ;
  • le suivi de l’évolution des documents de planification et d’urbanisme ;
  • ainsi que la mobilisation des aides financières et des aides à l’ingénierie.

Les référents doivent également faire remonter toutes difficultés de mise en œuvre ou toutes propositions d’ajustement à l’administration centrale.

Ils doivent également accompagner les collectivités sur les sujets de comptabilisation de la consommation d’ENAF.

La circulaire aborde à ce sujet le cas des ZAC pour lesquelles le guide synthétique et les fascicules proposent certaines interprétations incluant les principes suivants (circulaire du 31 janvier 2024 page 5):

  • l’élément déclencheur de la comptabilisation de la consommation d’ENAF est le démarrage effectif des travaux (et non l’acte de création ou de réalisation de la ZAC) ;
  • en cas de phasage, le maire ou le président de l’intercommunalité aurait la possibilité de choisir de comptabiliser la consommation d’ENAF, soit de manière progressive, soit en totalité au démarrage effectif des travaux ;
  • le ministère considère que cette interprétation s’applique aux ZAC dont les travaux ont débuté avant 2021 et dont la consommation peut être intégralement comptée pour la période 2011-2021.
Mutualiser la consommation d’espaces induite par les projets d’envergure nationale et européenne d’intérêt général majeur et installer la commission régionale de conciliation

Le dispositif conçu par la loi Climat faisait craindre à certaines collectivités que leurs quotas ne soient grevés par de grands projets nationaux générateurs d’artificialisation du sol sur leur territoire.

La loi ZAN a donc créé les projets d’envergure nationale ou européenne (article 3 de la loi ZAN – article 194 III. 7°, 8°, III bis à III quater de la loi Climat modifiée).

Ces projets, considérés comme étant d’intérêt général majeur, seront recensés par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme pris après avis du président de région et de la conférence régionale de gouvernance sur la base d’une proposition de liste faite par le ministre.

Les projets susceptibles d’être listés sont énumérés de manière limitative par la loi qui laisse la porte entrouverte à de nombreux projets (voir notre article sur ce sujet).

Pour les projets listés, la consommation d’ENAF ne sera pas prise en compte au niveau régional mais au niveau national dans le cadre d’un forfait de 12 500 ha, dont 10 000 ha pour les SRADDET, au prorata de leur enveloppe d’artificialisation pour la première tranche 2021-2031. Les 2500 ha restants étant ainsi alloués à l’Ile-de-France, la Corse et les Outre-Mer.

Ces projets ne grèveront donc pas les quotas des collectivités.

La circulaire indique qu’un projet d’arrêté a d’ores et déjà été élaboré (circulaire du 31 janvier 2024 page 6).

Conformément à la loi ZAN, une réponse motivée sera adressée aux régions sur les suites données à leur avis.

La circulaire précise qu’en cas de désaccord persistant sur la liste des projets, les présidents de région pourront saisir une commission régionale de conciliation dont la composition et les modalités de fonctionnement ont été précisées par le décret n° 2023-1098 du 27 novembre 2023.

Dans ce cas, la commission “pourra formuler une proposition dans un délai d’un mois après sa saisine : si cette proposition n’est pas suivie, les membres de la commission seront informés des raisons de la décision. Si la saisine de cette commission est facultative, sa mise en place est obligatoire”.

La circulaire invite donc les préfets de région et de département à installer cette commission avant le 9 février 2024 et en précise les modalités de fonctionnement et la composition (circulaire du 31 janvier 2024 page 6).

Par Axel Bertrand, avocat associé